国外应急管理体制机制与危机管理(二).doc

国外应急管理体制机制与危机管理（二）主讲人：吴江正文：笫三个问题我们讲一下应急管理的预警机制问题，各个国家都非常重视预警系统，我们 所说的预警主要是在应对突发事件当中，它起着一个对突发事件和危机的信息收集、分析工 作，应急的预报、监测，以及相关信息的发布，还有一些信息沟通的这样一功能所以在预 警系统这样一个网络当中，对于预警、预案，以及物资的准备，包括应急当中的演习演练, 这些都承担i个发挥重要的作用国外特别是西方主要国家一般比较重视对口常社会运行当 中一些状态，经济、政治、各方血的灾害情况，以及突发事件的情况进行一些监测，包括社 会调査，像美国从40年代就开始定期的社会调查，对社会状况进行调查，像欧洲0ECD,像 经合组织的社会文化发展水平在60年代就号召它的成员国成立了专门的机构，加强对社会 状况的一•些监测，所以多数的像现在欧盟一些国家都定期対社会变化进行调查，同时在调查 当中了解民意，了解社会的一些反应，做出一些研判，提出一些相应的对策包括各种口然 灾害，预防工作也是加强监测和调査立案，预警监测我们说预警除了专门机构预警以外, 现在也有很多社会开展的预警，所以说在社会的调查和监测方面，对于应对，及早能够发现 突发事件是有很大的好处的。

这里我举个例子，比如我们大家经常会病毒感染问题，对于病 毒感染问题，流行病这些问题越及早发现，能够采取预防措就，对于避免大面积爆发以后， 像我们SARS,禽流感这些真正事态发展己后，就难以控制，所以在预警方而很重要比如 在介绍一下，在美国纽约大家都知道平时上班有出勤，出勤有出勤卡，都要刷卡，证明进门 我们是采取进门可能是打卡，签到，就这个打卡就是一个很好的监测手段，在纽约州，有一 个比较完善的统计，每天出勤率这样一个监测网络，所有的部门组织上班都要打R,打卡以 麻，你早上上班一打卡，这个信息就会传递到专门的监测系统里来通过这个监测系统天天 监测，知道每天这个城市岀勤率有多少，比如说正常的出勤率在90%,这是正常的，一下子 跌倒了 80%, 70%,这个问题就出现了，为什么突然的出勤率下降？可能和某种流行病有关 系，比如说流行感冒，大家一说感冒了别上班了，你要请假要看病，要吃药，要休息并且 它带有传染性，所以在纽约2000年以后，这种监测是比佼早的，至少两周时间发现流行感 冒什么时候热是不是来控制它人面积的发生的情况，出勤卡起到这种监测作用还有一个 就是药品，药品的监测，纽约有48家大的药店，这个药店每售出一片药，都会进入它的监 测系统，也就是你可以看到正常的药店销售的药是什么药，什么药突然集聚，销售最增加， 甚至脱销，就像我们非典时期，大家说板蓝根紧缺，大家都想喝点板蓝根来预防，马上买不 到，排人队买板蓝根，这个就是一个预警作用，监测作用，但是你需要平时去监测。

所以在 美国纽约的监测系统里可以看到主耍的48家约店中每卖出去一片药，都进入他的预警系统, 什么药一脱销，马上有专家来做出研判还包括我们现在救护车，红十字会急救站，每天都 可能会有急救病人，都有救护年，救护午每天出的次数，需要救治的人，包括急诊，急诊病 人都可能会比较早的发现什么样的流行病传播，包括我们现在有很多是中毒，食物中毒，这 种食物中毒大面积发生的时候，你再控制，你再做出研判，就耽误时间所以争取吋间是预 警很重要的手段，除了我们正常的预警的组织以外，很重要的一个国外比较重视开展一些社 会正常运行中的监测和调查，这点再一点就是应急纽织，我们说也就是专门机构，应急的 专门机构它24小时不断的预警，主要是要宜接对决策提供支持，比如说美国的联邦紧急事 务局，它在预警当中，24小时來进行分析问题，來进行监测，而且它在各地都有它的区域 的运作中心，这样就肓接的能够向决策者提供一些信息，相关的情报像英国的内阁办公室 在2001年以后，专门设立了一•个民事突发事件秘书处，它就是直接向首相报告可能发生的 各种事件，针对各种突发事件的监测和协调指导，保证了监测网络它的快速运行，也就是说 它不仅是而向社会监测，它还要肓接为决策者服务，让决策者在第一个时间就能够了解到真 实的情况。

第三点就是比较重视信息的传播，使民众及早的来知道情况，特別是有一些突发 事件，从我们应急管理组织来说，很难马上控制住局面，所以马上把信息传播出去，让老百 姓知道民众知道，民众知道以后让民众來及早预防比如说美国大家都知道在9・11事件刚 发生以麻，就发现了可疑的信件当中就发现了可疑的白色粉末，经过检疫部门专家一鉴定, 是炭疽病毒，一发现这病毒你怎么控制，在信封里,可以随时通过邮件发往所有來百姓手里, 政府很难一下子把所有-的信件都能够截住，这时候就立即向全社会公布炭疽这事件，告诫民 众在投寄信箱的信不要让小孩拿，可疑的信件不要在家里拆，发现可疑的信件要立即交给防 疫部门来处理所以大家说每人每天都可能拿到拮，但是你怎么能判断这个倍里有没有这种 病毒呢？炭疽病毒呢？所以说需要把每个人知道了这种情况，他就会提高警惕，这就是通过 民众來做到一种预防和预警的作用，看似这个问题是小题大做，防范措施，但是它的确能够 避免很多灾难性的事故发生再一点就是国外强调预警要分级预警管理，分级预警管理各个 国家都有，比如说我们国家实行的是红橙黄蓝这样四个级别，分别叫做，特别重人，重人, 严重，一般，这样四个级别根据危险程度来分别采取行动，一般国家都分为四个级别，美 国分为五个级别，还有一个最低级别是绿色级别，当绿色级别的时候，危险程度相对比较低, 但是要保持这个一般的演练准备，蓝色就是警戒，一•般來说要通知公众采取措施，黄色级别 就是相对比较高了，需要在重要的地方和领域要进行监测，对它的风险要进行评估，要采取 相应的一些措施了。

橙色就是二级，就很高了，各个相关的部门就已经开始采取相应的应对 措施，到红色级别就是最高级別，由应对部门集体组织力量，耍启动预案，釆取什么样的预 案所以这样红橙黄蓝绿这么四和五种颜色來界定的很大的好处就是这种预警级别可以使大 家知道在什么样的级别卜•采取什么样的措施，在什么样的级别下由谁有权来处理，这是很重 要的我们现在因为普及还不够，所以这样预警级别还不能让侮个老百姓都知道，实际上这 一点是非常重要的，就是让我们的公众，让我们的老人和孩子都知道，我们的突发事件已经 到了什么样的级别，这样能够采収和应的措施，这一点是非常重要的，不仅仅是我出现什么 样的级别预警情况，我报告什么样的决策者，报告哪一级政府，然后去等待他们来处理，而 是让每个来百姓也按着级别来进行自救，这一点是西方国家比较强调的公众的自救问题预警能力各个国家也有一个比较，比如说在公共卫生事件，在公共卫生事件当中，我们 看根据国外相关的咨询机构，专门评估风险的咨询机构PRC,这个机构2003年的时候，对 世界各国处理公共卫生事件预警能力的比较，比较来看，像美国排在第一位，英国是排在第 二位，新加坡排在第三位，日木排在第四位，越南排在第五位，这是主要针对一些和关的国 家，还不是全部，像我们国家是7. 5分，来说这个卬度以西亚是9. 14分，相对来说是比较 落后了，10分是最差，0分是最好。

这是对能力的，当然这是简单的一个预警能力比较，通 过这种比较可以看出來我们还有差距，尽管我们这些年都有提高，但是我们能够组织社会力 量在预警方而还是有一定差距第四点我们再看一看决策问题，决策机制决策在M急管理当中主解决的是三个问题, 一个是怎么样获得更多的时间，也就是第一吋间你能不能到达，什么是第一吋间？怎么是越 快越好，怎么去争取这第一时间？像我们汶川人地震的时候，我们温家宝总理在震后一个小 时以后就已经赶赴现场，指挥前线，这就是你越早，你就会争取更多的救援时间，时间就是 生命，这是在决策当中第一个想到的就是时间问题第二个必须考虑怎么获得更多的信息, 你知道的信息越多，对你判断对你做出匸确的判断越准确第三个就是说你怎么有效的配置 现有的资源，相对处理灾害当中，多少资源都是不够的，没有人敢拍胸脯说我这资源很充裕, 因为你平时运用的人财物到危急时候都是及缺的怎么调动这些资源，怎么有效配置？怎么 使这些资源能够在救灾当中得到充分的利用决策的内容来说，国外在决策当中要有这么五 个方面决策，首先一个就是确认面临危机的对彖，谁受到危害受害者是谁？现在大家越来 越清楚的看到了首先要抓住的是人的生命，是人，是人的生命。

有时候我们会考虑到经济方 面，什么受害，什么受损，这个地区的经济受损，像我们发牛SARS的时候，当时有些地方 为什么瞒报，瞒报很重要的一个就是说一旦我暴露出来，一旦我报上去，一旦要采取措施, 我经济受彩响，我旅游受影响，就是说危害的对象首先考虑到我本地区的经济发展问题，是 我木地的旅游问题，是我木地的创造一个什么样的环境问题，家丑不外扬，我白己能解决, 自己解决但实际上首先看第一位的是人的牛命，是人的安全问题所以我们看有时候为什 么这种事情，突发事件你不能把它看得太小，今天我们说没有小事，任何一件小事都可能引 发一种灾难，炭疽病问题就是在信封里发现粉末，那么以致于向全国发布信息，就是这样来 做预防工作它就是看到了危险，面对危机的对象，这是决策者一定婆做好这方面的判断 识别引发危机的来源，就是把造成危险的主要的来源要把它尽快尽早作出判断9・11的时 候，第一架飞机撞上的时候，当时美国总统布什正在外地呢，在一个小学里考察，当他第一 次听到这个消息以示，没有去想到什么可能想到飞行员怎么冋事啊，是不是心脏病发作了， 这个无意撞到楼上了，没有马上做出到底是什么问题，当第二架飞机撞上以后，马上会意识 到这是主要是来白恐怖分子，所有-的抬施都来白对它的判断，包括我们说对灾害的来源，到 底是什么，都要做出准确的判断。

决定解决危机的主体，谁來解决，这个很重要，谁來解决, 在决策当中首先要考虑到派谁去，是科技还是部队，最主要哪些机构来解决，选择的手段, 要采取什么样的手段，什么样的方式第五个就是怎么样来保障它的资源，从哪里•调，人财 物问题这些是决策主要考虑的一些应急管理当中不是我们说我们不能事事都能做到预防, 都有不确定性，而口事情都在发展，在蔓延，所以在蔓延当中，会不会扩散，会不会恶化, 会不会激化，所以在处理这些灾难当中，不能够做到每个决策者都是料事如神，也不是每个 决策者都能够找到正确的办法，正确的方法所以实际上在处理突发事件当中有一个决策风 险问题，在西方的管理过程当中，在危机处理过程当中，有一个叫墨菲定律，墨菲定律什么 含义呢？实际上首先在对于做出决策的风险有一定的估计，也就是说如果两种选择，其中一 个是导致灾难，一种可能是这种决策是正确的，一种是可能这种决策是灾难性的，必选择什 么？如果说有一种是灾难性的，必定有人会做岀这个决策，这就是墨菲定律我们所说墨菲 定律，墨菲是一个工程师，是非的工程师，i架飞机生产出来以后，他来上天，这架飞机到 底是好，还是有问题，如果有问题那么试飞员就可能带來毁灭性的，所以他试飞机的时候, 就是看看这个飞机各种各样的性能怎么样，就和我们平时开汽车试年不一样，试飞墨菲就提 出來在试过程当中，就有可能有毁灭性的，在这种选择当中导致这种灾难，这里而决策的 确危机当中的决策是有很大风险的。

在这种风险当中不是有错无错，是能不能及时的发现问 题，不是出了错以后能不能补救，是能不能來得及补救，不是出错以后的后果大小，是出错 以后述会不会错上加错，所以在危机处理当中，不可掉以轻心，不可觉得我们说认为在处理 当中必须是侮一步都可能是正确的，因为在你选择正确的吋候，最大的i个问题就是你不知 道事情是朝哪个方向变化举一个例子，世贸大楼当撞机以后，正在着火的时候，市长在现 场，当时看到的有一百多人从楼上往下跳，在几十层高的楼上人们都在成群结队的往下跳, 一个跳下去了，两个跳下去了，三个跳下去了，十个，八个往下跳下去了，跳下去没有生述, 没有任何人能够生述，几十层楼，在这样跳的过程当中，在现场下面看到的市长如何作出判 断。