农田小水利工程的SIDO管理模式研究.docx

农田小水利工程的SIDO管理模式研究摘要】：农户自主管理模式能够有效提高水利设施的利用效率，延长使用年限基于湖南省湘潭县农田小水利的专题调研，在分析小水利工程管理问题的根底上，提出了农户自主管理灌排区优化管理模式，重点介绍其层级管理结构及运行所需的保障机制分层管理能有效解决农田小水利的管理缺位和越位问题、组织的农民用水户协会能有效调动农户参与水利“自主治理〞的积极性关键词】：农田小水利SIDO管理模式分层管理自主管理一、湘潭县农田小水利设施及管理现状湘潭县是农业大县，现有耕地近7万公顷，灌溉水主要来源于山塘、小水库和灌渠，山塘灌溉范围达50%以上2021年以来，湘潭县通过农田小水利建设重点县工程实施，农业根底设施显著得到改善，90%的农田到达了“渠相连、路相通〞的标准化农田标准，农田小水利的硬条件优化，但是由于农业兼业化，农户对小水利参与度较低，农田小水利管理不善，小农水仍然存在灌溉保证率低、灌溉水利用系数低，灌溉效率偏低等问题因此，如何在小农水投入增加，建设逐步完善条件下，提高农田小水利的管理效率，充分调动了农民种粮的积极性是个亟待解决的课题20世纪90年代，通过世界银行的推荐，我国在许多地区开启了SIDD〔自主管理灌排区〕管理模式①的试点，此模式解决了局部试点地区的灌溉管理问题。

如何发挥SIDD的管理优势，避开不适合的，设计、运用科学的管理模式提高农田灌溉效率是农田小水利管理的一项重要课题SIDO〔自主管理灌排优化〕模式是在SIDD管理模式的根底上提出，是以农民为主体、市场调控、政府支持的自主管理水利设施模式，主要针对山坪塘和水库灌溉为主的丘陵地区，实行“农民用水户协会---山塘、水库〔灌渠〕管理委员会---用水组---用水户〞的分级灌溉管理、自主治理的管理模式二、湘潭县农田小水利管理不善的原因分析农田小水利的投入和受益主体包括各级政府、村集体以及农户理论上，这些主体都可以成为农田小水利的管理主体但实际运行中，不同的主体对水利的管理效率大不同〔一〕政府管理缺位农田小水利属于公共产品，财政是其筹资的主渠道，但政府并不适合作为农田水利的组织建设的实施者，各级政府在农田小水利这种末级水利工程的管理上失效而政府意欲推进产权制度改革，推行以用水户参与灌溉管理为重点的管理体制与运行机制改革，希望通过明确小型农田水利设施运行管理主体、落实管护责任、完善管理措施、筹措管护经费，逐步建立小型农田水利设施建后管护长效机制〞②另一方面，各国的实践也普遍说明，长期生活在一个地方的资源使用者更有鼓励去实现公共资源的有效治理和提供，且相对于政府的外部管理来说，局部性公共资源的自治管理具有地方性知识的比较优势。

因此，从逻辑上说，农田水利的管护主体应该是投资者或其代理人，实际上，主要投资者更希望通过“用水户参与灌溉管理〞模式实施市场机制或者“多中心管理〞的农户“自治理〞〔二〕当前的“农民用水户协会〞运行效果不佳当前，湘潭县建立了以村为单位的“农民用水户〞协会，主要通过“一事一议〞来实现农民自筹资金，通过用水协会来“自主治理〞灌溉范围内的1.“一事一议〞制操作难度大一事一议〞在农田小水利资金的筹集方面起到了很大的作用，但由于村民意愿集中难、议定事项落实难等问题，而且，单个山塘的灌溉范围小，灌区内农户不均，全面展开“一事一议〞来筹资还存在诸多障碍2.用水户协会运行难度大据调查了解，湘潭县各乡镇都组建了用水户协会，并在一定程度上实行农民自主管理，但只有45.94%的用水户协会能满足自身运行和工程维护需要湘潭县中小型灌区农民用水户协会调查表显示：其中负责人的产生方式有49.5%是指定的，并不能表达农户自主；只有30.4%的用水户协会有工程产权；所有村镇当中渠道完好率占50%以上的有57.5%；运行情况大局部为一般，良好的只占17%，而较差的占10%〔三〕农户参与“自主治理〞农田小水利的积极性不高1.水利设施管理和受益主体错位，农户难以直接管理小水利。

就湘潭县而言，现有水利设施大局部由村委会统一管理，作为管理者的村委会在小水利的收益权有限，无管理小水利的积极性；农户对水利设施只有使用权，个人无管理的行为能力，水利设施陷入“有人用、无人管〞的为难境地水利设施产权不明，管理责任难以落实2.农业边际收益低，农户对农田的灌溉状况不在意家庭联产承包承包责任制的制度红利越来越低，而其实施导致的农田分散、经营面积小，无法形成规模耕种，农业边际收益非常低随着城市化进程的逐步加快，受乡村城镇化的影响，农民从种植农产品中所得到的收益增长缓慢多数农民参与农业种植的积极性不高，因此，农户对农田小水利的参与积极性低下尽管国家取消了“两工〞和“农业税〞，农业仍然比较收益低，越来越多的青壮年外出打工，务工收入逐渐成为家庭的主要收入来源，“农业兼业化〞现象逐步凸显局部农户直接将土地承包给他人，甚至将农田直接抛荒农业边际低收益进一步降低了农民对水利设施管理的积极性三、农田水利工程的SIDO管理模式SIDO管理模式是针对湘潭县农田水利工程管理现状，采取农民自主管理，实现了农民管理、市场引导、政府支持的多样化管理；SIDO模式通过明晰产权，引导农户主动参与参与灌溉管理规那么起草，不断地设计有效规那么等活动，使受益方自主要求参与管理③，并且利用当地的社会资本及声誉机制，引导农户“自参与〞的积极性，使灌区自负盈亏，增强小水利的管理效率〔见表1〕。

〔一〕SIDO层级管理结构SIDO管理模式属于一种层级式管理体制，主要分为三大板块，分别为水库管理所、农民用水者协会、用水组，其中水库管理所负责中型水库、干渠、支渠，农民用水者协会监督用水组及管理斗渠与农渠，用水组那么管理水塘和小型水库〔见图1〕在此结构中，根据水利设施的产权、特点、功能的不同分别由不同的管理团体管理，发挥了层级管理的优势，明确各水利设施的管理主体，管理范围明确中型水库及其干渠、支渠由当地水库管理所来管理；斗渠和农渠因其公共性质由用水户协会来管理表达了公正的原那么；水塘和小型水库由用水组管理那么表达了便利性原那么〔二〕SIDO管理模式“自治理〞功能SIDO模式中组建用水户协会〔WUA，WaterUserAssociation〕，通过采用不同的模式来管理山塘、小型水库和河流，制定一定的收费标准，从而实现农田小水利的自治理1.用水户协会的结构与运行管理用水户协会的最高权力机构是用水者代表大会，下面分为山塘及小型水库管理委员会、河流的灌区管理委员会执行委员会由选举产生的5-6个会员组成，负责用水方面的各种事物，执行委员会下面是用水户组，每个组根据自身情况自主收纳会员，缴纳水费。

2.用水户协会在山坪塘、小水库管理中的应用山塘及小型水库管理模式是以一个山塘或小型水库为根本单元，实行“农民用水户协会---山塘、水库管理委员会---用水组---用水户〞的灌溉管理模式群众按用水户协会章程自发筹资水利配套资金，建后山塘和小型水库全部移交给农民用水户协会，实行分级管理用水户按受益田亩数分配水权，山塘、水库管理委员会负责该山塘或小型水库的水费收缴、水系纠纷处理、水量分配和工程维修等事项用水组每年向会员收取一定的维修费，局部用于山塘和小型水库维护，局部上交给管理委员会用于水泵、渠道维修缺乏局部由用水者代表大会讨论，采取“有劳出劳，无劳出钱〞的方法筹集用水组通过“水随地转、水土一致〞的方法划分组员用水户协会组织各家各户疏浚自家沟渠在此模式中，各种其他收入计m农户有x亩田地，该村共有y亩田地，对于公用局部可以轮流组织人员进行清理每年产生的维修费用计为z，农户需缴纳的费用即为〔z-m〕*〔x/y〕3.用水户协会在灌渠管理中的应用灌渠管理模式实行“农民用水户协会---灌渠管理委员会--用水组---用水户〞的灌溉管理模式按照用水户协会章程，群众自发筹资办水利，每个用水户协会在国家专项资金和农民自筹的根底上购置一个功率较大的水泵，现有泵站全部移交农民用水户协会实行分级管理，选举局部村民组成执行委员会，负责该泵站及新购水泵的维修管理，保证它能正常使用，所有权归农民。

其中产生的费用计入农民用水本钱每年用水季前，执行委员会选举代表参加用水者代表大会，对上一年用水进行总结，并对当年用水做出合理的方案在收费方面按田地面积进行计算如该用水户协会需根本运营资金n，A户有x亩田地，该村共有y亩田地，那么A户需拿出n*〔x/y〕每个用水季前该用水户协会对泵站进行检查维修每年产生的维修费用及电费〔或油费〕计为z，A户需缴纳的费用即为z*〔x/y〕SIDO管理模式不仅确保了农田灌溉，而且管护体制得以改善，水利工程的持续运行得到了有效保障成立用水户协会后，水利设施得以加固、拉通渠道，输水到户，工程的使用权、管理权和经营权交给协会会员，建立了透明的费用收缴渠道，减轻了农民的负担，调动农民的积极性，保证了灌溉设施的可持续运转成立用水户协会后，工程的完好程度关系着会员的切身利益，农民认识到协会的组织管理作用，改变了农民只用水不管工程的习惯，节水意识加强，农民自觉进行水利工程管理，提高了水资源的利用率和效益四、SIDO管理模式应用到农田小水利工程的保障机制农田小水利是农业开展的“最后一公里〞，也是整个农村经济开展的根底，需要建立小农水管理的长效保障机制〔一〕落实多层级、多元化投入机制农田小水利点多、面广，需要大量投入，而其直接收益低，需要建立多元化的投入机制。

对于经济效益稍好的工程，通过合理开发水土资源，拍卖林权和水面养殖权，出售农村河道清淤土方，实行以土换资、以水生财等措施，并在政府财政资金主导下，可以采取BOT、BT模式等市场机制引入民营资本等方式筹集农田小水利建设资金因为农田小水利属于公共产品，在其多元化投入机制中，中央与省级财政仍应占主体，中央财政需保障对小农水的投入力度，集中力量解决农民最迫切的问题；各级财政每年也要单独划出专项资金支持山塘、小水库、河流等的改造与建设；县乡地方财政增长局部优先向水农田小水利倾斜；村委会继续完善“一事一议〞制度，合理引导群众筹资筹劳〔二〕明晰工程产权机制SIDO模式通过产权下放明晰产权机制对农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有；对收益户较多的小型工程，全部归农民用水户协会所有；政府补助形式的资产归工程收益主体所有山塘和小型水库由村委会所有、用水户协会管理、用水户使用和经营；公共渠道由用水户协会所有并管理、用水户使用；自家渠道归用水户协会所有、用水户管理、农民使用；水泵由村委会所有、用水户协会管理、用水户使用〔三〕完善管护机制随着土地流转机制的完善，农田小水利也可在分类明晰小型农田水利工程产权或经营管理权的根底上，可采取承包、租赁、农民用水户协会管理、专人管理和委托管理等多种形式，灵活转换工程运行管护机制。

1.土地集中下的承包管理在水土流转条件下，保持小水利工程所有权不变的前提下，由工程所有者与承包经营者签订承包合同，明确双方的权利、责任和利益关系，使承包经营者按照签订的承包合同对工程进行经营管理，并按规定按时向工程所有者支付承包费2.农民用水户协会管理对山塘、小型水库及渠道等水利工程，可按照受益范围由农民用水户协会行使经营管理权，按章程民主协商开展投工投资管护工程、供水效劳等管理工作农民用户协会可以自己经营管理，也可以聘用专人对小水利进行日常维护与管理五、结论SIDO针对湘潭县灌溉水源主要是山塘、渠道以及小型水库，水源分布量少、点多的情况，通过组建用户组对单个山塘进行自主管理，以“用水户协会+用水户组+用水户〞组建实现农民自主管理各责任人各司其职，防止管理缺位与越位情况本文得出的主要结论有：〔1〕因地制宜地改进设计适宜农田小水利管理模式是解决小水利灌溉问题的关键能减轻水资源匮乏的压力，缓解农田水利工程管理主体缺位和新型农业开展的矛盾，提高农业灌溉用水的利用率〔2〕组建农民用水户协会，能够提高灌溉用水的效率和管理水平，增强农民自主管理的意识，明确工程维护责任；局部产权下放，真正让农民实现自主管理并明确产权的。