金融支持城镇化.doc

论文范文】金融支持城镇化内容摘要：确保资金来源和高效使用，是韩国城镇化取得成功的首要经验本文 首先分析了韩国政府部门融资、私人部门融资和资木市场创新的演变 历程，及其在城镇化不同阶段的作用；其次，对比分析了中韩金融支 持城镇化的主要方式在此基础上，提出了中国即将进入金融支持城 镇化的过渡阶段，需要在完善立法、投资主体多元化、创新金融工具、 加强财政与金融政策协调等方而借鉴韩国的经验;对于韩国出现的部 分项目投资过度、PPP利益分配不合理等问题，中国耍未雨绸缪， 早做准备关键词:金融支持城镇化基础设施韩国引言实证研究表明，金融深化有助于缩小收入差距，促进城乡一体化 进程特别是在日本、韩国和中国台湾在20世纪下半叶创造的经济 持续增长、城镇化迅速提高的“东亚发展模式”中，政府积极干预金 融体系、设立政策性金融和调控资金配置方向等措施发挥了重要作用 （龚明华，2004） o -般而言，城镇化分为空间城镇化和人口城镇化（陶 然、曹广忠，2008）,空间城镇化主要指市政公用基础设施和公共服 务基础设施建设①人口城镇化主要指农村人口转移并融入城市的工 作和生活在城乡二元户籍管理不断放开、②人口城镇化制度障碍逐 步消除的背景下，中国城镇化的核心问题更多体现在，如何提供充足 的基础设施，满足转移人口的生活需求，进而确保他们平等地享受社 会福利，提高城镇化的质量。

金融对城镇化的支持，即通过金融体系 的高效运行，为各类基础设施建设提供资金保障；同时通过促进产业 结构升级创造更多的城市就业岗位，间接为人口城镇化做出贡献鉴丁资本稀缺是当前的一个基本国情•中国城镇化所而临的第一 个瓶颈问题•就是资金从哪里来?潘家华、魏后凯（（2013）的研究显示, 2030年前，中国有3. 9亿农民需要市民化，平均一个农民市民化的 成本约为13. 1万元，则市民化一共需要的资金约为51万亿元若按 2020年城镇化率60%测算，则有1亿多的农民需要市民化，市民化需 要的短期资金约为15万亿元;如果再加上各类基建项目和公共服务 投资，则城镇化的短期资金需求总额可能超过40万亿元（王保安， 2014）0①此外，中国正处于城镇化的过渡阶段，需要融资的项目逐步 由交通、水利等公共工程向污水处理等市政工程转变与之对应，融 资方式和投资方向也将会发生显着变化由此可见，如何给基础设施 建设和公共服务完善筹集巨额资金、探索出最适合投融资方式，是中 国正在而对、PJ｝待解决的重大课题目前，中国地方政府的财政状况并不乐观自1994年分税制改 革后，地方政府开始而临资金不足的问题，债务规模不断扩张。

截至 2013年6月底，全国政府性债务余额已经达到30. 3万亿元其中，近3年的省市县三级地方政府债务余额，以年均20%的增 幅快速增加②此外，近年土地财政己经成为地方政府的主要收入来 源但是，可利用的土地资源越来越少，土地出让收入逐步缩水，必 将给财政预算带来较大压力因此，在未來的城镇化建设中，除了政 府的财政支持以外，更需要社会资本不断融入通过金融工具创新和 金融制度完善来募集足够的资金，成为城镇化建设的关键在金融支持城镇化方而，发达国家具有丰富的经验特别是韩国 等东亚国家，与中国具有相近的城镇化背景，包括思维方式、文化习 俗、政府主导模式、紧张的人地关系和区域发展不均衡等方而 1960-1990年30年间，通过政府融资和政策性金融支持，韩国城市 人口占比由27. 7%迅速升至，增加了 46个百分点，③一举进入城镇 化成熟阶段，创造了 “汉江奇迹” o进入新世纪以來，韩国积极放开 资本市场为基础设施建设融资，城镇化率稳定保持在80%以上但是, 受限于研究视角或数据获取等，国内总结韩国金融支持城镇化经验的 文献并不多许江萍(1994)、石柱鲜和陈磊(1996)、赵从霞等((2007) 等学者曾从不同角度对该领域进行了探讨。

但总体而言，现有成果的 研究体系尚不完整，研究内容主要集中在韩国城镇化中前期的财政融 资阶段，对口 20世纪90年代融资体系改革之后的研究甚少本文试 图对该领域的研究做出贡献:第一,系统地分析私人部门融资(从1994 年至今)和资本市场融资(从1998年至今)就中国而言，现正处于开 始引入民间资本进入城镇化建设和资本市场管制逐步放开的重要时 期，这两个方而具有很高的借鉴价值，但是现有文献鲜有详细分析 第二，通过中韩对比，归纳出相关的经验或教训，指出对中国新型城 镇化建设的可供参考之处在韩国城镇化发展的不同阶段，金融支持的方式不尽相同例如, 在城镇化率30%-75%的中前期，主要依靠财政和政府融资;在城镇化 率75%之后，私人部门融资和资本市场融资的作用愈益明显对韩国 城镇化率达到75%之前这个阶段的分析，对中国具有直接的比较借鉴 意义，因为长期以来中国金融支持城镇化也以财政和政府融资为主 对韩国私人部门融资和资木市场融资的分析，则对中国未来时期城镇 化具有重要的启示意义因此，下而围绕财政与政府融资、私人部门 融资、资本市场融资、中韩比较等几个方而展开论述一、财政与政府融资财政支持和政府融资，是韩国城镇化中前期（城镇化率约75%之 前）高速发展的最主要资金来源，主要有地方税收、财政融资和政府 债券证券发行等三种来源。

一）财政收入与支出在韩国早期的地方政府收入中，地方税收和中央政府转移支付占 最大的比重20世纪90年代以前，地方税收通常占总收入的50%以 上，中央财政转移支付（包括i般性拨付、调节性拨付、专项拨付） 比重也在40%左右訂20世纪90年代以后，地方政府所属企业数量 增加，债券市场与证券市场融资工具不断创新，使得财政收入逐步多 元化以2012年为例，中央政府补贴和地方税收在总收入中的比重 分别降为33%和26%②近年来，地方政府的收入能力总体上略有提升, 但由于2008年之后的减税政策、房市低迷和国有企业债务增长，部 分地区仍然陷入一定的财务困境在财政支出方而，自从1960年韩国推行城镇化开始，城乡一体 化和城市公共事业一直是预算的重中之重（石柱鲜、陈磊，1999）以 1970-1980年的新村运动为例，投资总额达到5亿韩元，各级财政投 入占50%以上，累计增长80多倍，基础设施建设、农民增收和生态 环境改善占比超过90%（董向荣，2008） o进入新世纪以来，地方政府 预算的年均增长率超过7%,并在2012年突破15万亿韩元，社会福 利服务和基础设施项目一直占较高的比重社会福利和基础设施投资 分别达到了和18. 7%,环境保护和公共管理支出占比也分别达到了 10. 2%和 8. 5%（二）财政融资财政融资是政府投融资体系的一个重要组成部分，在韩国城镇化 发展中发挥了重要的作用。

它主要是指由财政部门主导，向需要资金 的企业或项目出资的方式财政投融资的代理机构通常是政策性金融 机构，放贷具有低利率、长期性等特点同吋，针对城镇化的工业、 农村、住房、中小企业等不同发展领域，政府分别设立了专门的政策 性银行③资金来源主要是向居民、法人及其他社会组织募集各类有 偿贷款，融资的主要形式有政府基金、外国贷款、简易保险资金和投 融资特别会计等其中，2000年以前，政府基金、外国贷款二者之 和约占财政融资的70%-90%基金是财政融资的最主要资金來源 方式，在城镇化中前期，发挥作用最大的是国民投资基金和国民住宅 基金在城镇化中后期，政府基金在中小企业扶持和社会福利完善等 方而依然扮演重要角色，2005年间由36项增至57项，覆盖城镇化 发展的诸多领域国外贷款也是财政融资的重要方式，在城镇化率由 30%升至75%的30年时间里，韩国从世界银行、美口欧等各国政府获 得低息或无息贷款超过15亿美元（许江萍，1994）这些外国贷款 通过政策性银行和商业银行以较低的利率（（7%左右）转贷给基建单 位，同时，由财政向银行补贴利息财政融资的运用具有政策性，主要投向民间资本不愿涉足的公共 物品和准公共物品，它们普遍具有经济收益低、社会效用大的特点。

在城镇化初期，投资重点是公路、铁路和水利等交通物流体系，以及 煤炭、电力等能源产业例如，在1990年以前，首尔和釜山的地铁 建设资金中，约有来自财政融资;清江水电站、高亭火电站等一批重 要电力项目，更是由财政融资全额资助的（P. I}. Dim, 2013 ） 0 1985 年以后，财政融资逐步转向居民住房、土地开发、生态环境保护、社 会福利完善和中小企业扶持等方而需要指出的是，居民住房和中小 企业发展并不属于公共物品，但是二者在促进就业、国民增收和社会 稳定等方而具有重要意义因此，中小企业扶持和居民住宅资助也被 列为财政融资的重要内容此外，为了缩小城乡差距，农山水利建设 和农业科技推广等农村发展项目，同样是财政融资投入的重要领域三）政府发行债券和证券融资在城镇化中前期，韩国债券市场具有浓厚的政府干预色彩中央 政府通过利率管制和信贷配给等措施，引导债券融资投向基础设施建 设和重化工业直到20世纪90年代，城镇化进入相对成熟阶段以后, 政府才放松对债券市场的计划干预在各种债券工具中，对城镇化发 展作用较大的是政府债券，其主要投资者为银行机构2005年后， 韩国政府开始挖掘资本市场，逐年增加政府证券融资。

特别是2009 年以来，债券融资不断减少，证券融资不断增多在城镇化进程中，韩国逐步形成了地方政府发行债券、中央政府 规范监管的制度安排韩国政府债券形式多样，主要有国库券、市政 债券、政策性金融债券、特别法债券等其中，后三者对城镇化的支 持作用更为直接1）市政债券，是地方政府为城市建设筹集资金， 由金融机构代理承销的债券在这类融资中，地方政府主要通过所属 企业來发行债券，筹集的资金用于本地的交通、通讯、住宅、教育、 医疗和水资源管理等基础设施建设其中，对于教育、卫生、治安和 污水治理等项目的债券，政府通过税收或土地资产提供担保;对于具 有收入功能（如收费道路）的项目债券，政府通常不提供担保，这类债 券的本息支付主要来源于筹资项目建成后的经营收入，其收益和风险 有吋略高于前者2）政策性金融债券，主要是韩国产业银行（I}DB） 发行的工业金融债券和韩国中小企业银行（IBIS）发行的中小企业金 融债券，二者分别为工业化和城镇化提供长期和短期贷款3）特别 法债券，是针对某些特别项目而专设的债券工具，主要有基础设施项 目债券、外汇平衡债券和货币稳定债券等其中，基础设施项目债券 在城镇化初期作用十分明显，如1980年之前，为支持工业技术开发 与普及的债券，为支持交通物流体系建设的公路债券；1980年以 后，为平衡不动产市场价格的国民住房债券。

除了债券之外，近年來，地方政府也通过所属企业在交易所发行 证券，以此筹集中央政府、公众、或海外企业的资金这种类型证券 的发行意味着资金通过资本市场获得，其中政府的资金份额相对较 低在2006-2012年间，韩国地方政府债券发行规模一直在160万亿 韩元以上，2009年规模最大，达225万亿韩元，随后逐年减少2009 年以前，政府证券发行规模逐年扩大，但都在30万亿韩元以下;在 2009年地方政府增加资本市场融资后，证券发行量快速增长，2010 年的增幅达到了 230 %,此后一直稳定在100万亿韩元以上在融资 用途上，以债券为例，主要的方向仍是基础设施建设、资源开发和环 境治理等方而2012年（包括公路和铁路）道路建设占政府债券的 39%, 土地开发占12%,水资源供给与管理占9%}二、私人部门融资（一）私人部门融资支持城镇化的演进历程在不同的阶段、针对不同的建设内容，政府引导私人部门融资、 参与城镇化建设的政策和力度在逐步调整，大体分为如下四个阶段：第一阶段（1968-1993）,间歇性融资阶段在此期间，政府主要根 据《公路法》、《港口法》等法规，对交通。