国外政府向社会组织购买公共服务经验研究.doc

国外政府向社会组织购买公共服务经验研究①20世纪80年代，欧美国家政府为应对福利财政危机、管理危机、信任赤字、金融危机 和新一轮全球化挑战，在新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论、福利国家理论、笫 三条道路理论等社会管理与公共服务的理论指导下，掀起了以提高政府行政效率和公共服务 质量，降低行政成木为核心目标的政府公共行政管理改革浪潮②政府行政改革的目标是改 变政府是运动员和裁判员的双重职能，既掌舵又划桨的全能角色，建立“政府、社会、市场” 三方主体共同向公众提供公共物品和公共服务政府面对自身在公共产品与服务提供方面低 效萇至无效导致社会公众不满；新公共管理浪潮的兴起与发展；社会组织不断发展完善；社 会公民公共服务需求不断增长的情况下，选择将原先由政府真接提供的公共服务事项，通过 直接拨款或公开招标等方式，交给有资质能力的社会服务组织完成，最品根据项目服务中标 者和选定者给社会公民提供的公共服务质量和数量，来支付服务费用的“政府购买社会组织 提供公共服务”的模式一、国外政府购买社会组织公共服务的总体状况现代世界各国政府通过向第三方力量（社会组织）出资购买社会公共服务是普遍通行 的做法，尤其是发达国家更依靠社会组织来承接政府资助的社会公共服务。

1=1前，社会组织 的经费来源主要是政府财政拨款、备类慈善捐赠和服务收费收入，社会纽•织成为了政府资助 最为广泛的社会公共服务承接者具有组织性、自治性、自愿性、非盈利、非官方的全球社 会纟R织是世界备国重要的一支社会经济力量，政府制定社会纟H•织相关法律法规，颁布社会组 织购买公共服务的资质标准、税收优惠政策，尤其是直接提供财政支持的差异程度影响着社 会组织购买公共服务的参与方向和积极性完全竞争的市场配置资源结构导致市场过分追求经济效率和市场利益，造成社会贫富 罢距不断扩大、资产阶级与无产阶级的阶级矛盾尖锐对立、社会持续动荡不安，显示出市场 不是力能的，确实存在“市场失灵”社会经济现彖，而认为政府公共部门的宋观调控是对无 形的手不足的较好补充，但公共部门为社会公民提供公共物品的过稈中存在浪费或滥用社会 公共资源情况，导致政府公共服务提供的低效率、寻租腐败和政府扩张等“政府失灵”的情 形状况③近年来，政府、社会组织和公众均认为政府与社会组织合作，通过生产方补助、 消费方补助⑷等服务外包给社会组织的手段及工具，解决重大及口常社会经济与环境问题具 有市场和政府所不及的合作优势，更是解决市场失灵和政府失灵的一计良策。

对于政府来说, 购买社会组织向社会公众所提供的服务，可以提高社会服务的质量和效率，获得社会组织所 拥有的处理问题的专业价值、知识和方法技术,鼓励社会慈善捐赠和民间志愿力量的参与, 能够动员更多的社会资源，能够以收费形式把部分服务成木转移给服务接受者，利用社会组 织解决社会问题与矛盾的理念与方法创新社会治理体系，尽早识别需要政府解决的社会问 题，维护社会的和谐稳定，建立廉洁高效的服务型政府对于社会组织来说，政府购买社会 组织向社会公众提供的社会服务有利于增加获取资源和人力的渠道，提升提供公共服务的竞 争力，增强履行社会组织社会使命的能力，通过社会侣导等方式为改善处理社会问题的方法 手段影响政府社会政策的制定和修改，不必花费大量的时间和资源进行成木较高的慈善募捐%1 本研究主要基于王浦幼、［美］莱斯特• M •萨拉蒙等：《政府向补会纽织购买公共服务研究•与全球经 验分析》,北京：北京大学出版社2010年版1 马国芳、何润宝：《国外政府社会管理和公共服务发展新趙势及其启示》,《云南财经大学学报（社会科学 版）》,2010年第3期1 杨淑婷、王琴：《政府购买社会组织公共服务研究综述》，《经营管理者》，2014年第2期。

1 生产方补助包括報笔拨款、分类资助、整笔资助、合同等：消费方补助包括服务消费券、税收优惠、贷 款和贷款保证等总体來说，社会组织倾向于喜欢生产方补助的方式，服务接受者倾向于采用消费方补助 的形式，而政府倾向于自己岚接给社会公众提供服务活动，保证了活动或服务资金来源的稳定而对于接受社会公共服务的公民来说，可以拥有 更多的服务提供方可以选择，提供的服务更加专业细致和人性化，对服务提供方予以更强的 服务效果冋应，建立更加亲密的私人伙伴关系，为与利益相关的社会服务项目增加更多的支 持者研究国外不同政府行政治理改革及向社会组织购买公共服务经验，可以为我国建构清 正廉明、务实为民的服务型政府，创新社会治理体系、公共服务供给方式及民族伟大复兴中 国梦的和谐文明社会主现代化中国的建设具有十分重要的借鉴意义二、美国政府向社会组织购买公共服务的基本概况美国是一个地大物博、幅员辽阔、国情复杂的富裕国家，美国的社会纟H.织不仅带有盎 格鲁-美利坚传统，还带有美国从英国殖民地独立出来的新兴国家的特征，当时美国的文化 和教冇组织，如哈佛大学和费城免费图书馆，就是由社会组织和私人捐赠资金修建美国政 府把公共服务外包给社会组织的工作是由联邦政府、州和地方等各级政府进行，而且形式多 样。

如美国政府通过医疗保险制度的公共医疗补助制度，向为老年人和低收入家庭提供医疗 服务的NFO或F0纟H.织返|叫费用，某些州通过接受国家的补助充实服务资金外包的方式有 政府与社会组织法人签订基于绩效的合同、备级政府提供不同的补助金和代金券等政府服务外包政策斯蒂文・R •史密斯（2006）详细论述了美国通过直接的补贴和合同、服务费、课税扌II除、 纳税减免条约和相关机制支持社会组织承接政府服务外包项li o史密斯指出，在补贴和合同 方面，20世纪60年代政府对社会组织的公共财政资助逐年提高，但备级政府提供的补贴和 合同缺乏严格的管控和指导所以，为了使得服务外包体制更加高效，确保政府部门对接受 资助的社会组织活动进行充分监管，制定出了对外包系统受益人的监控等更加严格地服务外 包制度，通过严格的服务标准要求社会组织提供高质量的服务医疗服务外包给社会组织提供，病人看病费用由社会组织提供，政府再将这些医疗费用 偿还给社会纟R织残疾人住房服务外包给社会纟R织提供，由社会组织向残疾人提供住房，残 疾人用政府发放的代金券向该社会组织交房租儿童保冇工作外包给社会组织提供，采用儿 童保冇税收抵免丄制度保证儿童保冇的使用者可以用他们的联邦收入税来抵免他们在儿童保 育上的支出，通常來说，在使用税收抵免前，免税代码已经给予了一定的税收扣除。

虽然难 以确定单个社会组织从政府资助金额中获得的费用收入，但更为重要的是，很多情况卞的这 笔收入是相当可观的政府选择不育•接资助社会组织，让消费者选择服务提供者，通过市场 机制决定这项服务工作是占由这家社会组织提供服务，更加有利于建立起市场化的服务外包 机制二）服务外包的政府责任阿里斯蒂格塔和福特（2009）研究并区分了设计熨服务外包和绩效型服务外包，绩效型 外包形式是在20世纪90年代公共行政的新公共管理理念取得主导地位示出现的目前，美 国的服务外包属于绩效型，1991年这一理念在联邦政府层面形成，在美国行政管理和预算 局的联邦采购政策办公室发布的91-2号政策信函中首次提到，1993年的联邦《政府绩效与 结果法》和1997年的《采购规则》中均纳入并强化了这一新要求，2005年联邦政府的服务 外包中基于绩效服务的外包服务大约有50%美国州政府的公共事业部门越来越青睐基于绩效的服务外包机制，如俄克拉荷马州的社 区康复服务中心,北卡罗来纳州的社会服务部门,伊利诺伊州的儿童与家庭服务部门，佛罗 里达州的儿童与家庭部门,明尼苏达州的难民服务部门,缅因州的公共事业部门其中,俄税收抵免采取一对一美元等额减税形式，面向的是最需要人群•低收入者，但这一制度也为收入较高的工 薪阶层提供了更多的好处。

克拉荷马州、伊利诺伊州和北卡罗来纳州是从政府内部发起绩效型服务外包T作，缅因州和 佛罗里达州是在州立法的支配下开始绩效型服务外包T作，明尼苏达州在联邦绩效衡量要求 的影响下开展绩效熨服务外包T作影响绩效型服务外包的因素有支付费川的数最和付费时 间、服务者受到的激励和困扰的程度、服务者提交进程报告的频率，以及服务提供者在指定 绩效指标过程中的参与程度贝恩和康特（1999）的研究理论指出：①提供服务是设计合同力图规制服务提供者行为 的唯一一条路径这类合同的特点有投入与过程付费；容易造成政府和社会组织2间的敌对 关系；政府部门制定的规章制度约束着社会组织的行为；基木能够提供条款中规定的服务; 社会纟R织承担的责任较小②相比较而言，绩效型服务外包在处理社会组织和政府关系上更 加灵活方便这类合同特点有为结果付费；社会组织和政府之间的关系是合作的；为结果付 费的方式支配着行为；达成预期结果的可能性相对低；社会组织对于绩效的结果负有高度责 任有研究者指岀，为活动或产生付费的设计合同和为结果付费的绩效型外包2间存在内在 的紧张将服务外包比商品外包或高速公路养护外包更为复杂，一是服务市场不会先于政府 部门的资助决定而存在，如果政府不购买，谁也不会出资采购；二是政府部门和社会组织都 无法准确知道怎样才能达到政府部门的要求。

为无家可归者提供一个庇护所的外包服务项目可以充分理解上述两个原因在现实生活 中，没有买卖庇护所的市场，如果政府不是白己建造或委托社会组织建造，那么将永远无法 为无家可归者提供这项服务假设政府决定将此项服务交给社会纽•织，但无法确定该项服务 的使用程度这在当前的经济危机背景下，为无家可归者建立庇护所的要求在不断增加，那 么这一假设就更有示范性如果政府部门的目标是在城市的某个地区减少无家可归者的数 量，经济环境就要求给予社会组织的服务提供者更多更大的灵活性因为他们切实在管理看 这些庇护所为了让绩效型服务外包得以运行，对于社会组织来说，社会组织的服务者们需要具备相 应的技能，如包括适应性和知识储备在内的领导力、交际能力和良好的内部管理系统；对于 政府来说，需要与服务提供者公共制定可行的战略计划、制定工作绩效评估标准和采用多年 制外包，为数据管理提供技术支持，另外政府和服务提供者祁需要重视对其服务涉及人员进 行相应的培训和训练三） 政府资助份额及监督评估权威统计数据显示，美国社会组织的收入有57%来自服务收费，31%来自政府，13%来自 个人捐赠其中，服务收费中包扌舌政府在医疗保险和医疗补助等项目或学校教冇券等项目支 付的款项。

绩效型的外包服务也称Z为结果导向型的管理这种体系是指政府将重点放在政府行为 的最终效果和支岀上，借此来决定付费并评价花费效果同时，意味看为公民提供的服务和 项目质量的最大化，需要为在民意方面测算服务和项H的最终结果提供有效的方法四） 社会组织提供服务的方式类型和激励措施在美国，大部分提供社会服务的社会组织是非营利性组织，它们依据50个州或哥伦比 亚特区法律规定而成立的社会组织在哪个州成立并代表它必须在在这个州提供服务一些 公益信托从事社会服务，但它们提供的不是服务而是补助金另外，大量在社会服务领域服 务市民的纟R织是有信仰的组织出于信仰的社会服务行动，在美国饱受争议，但政府认为这 种行动将会持续下去社会组织提供的服务类型主要有以下儿个方血：①儿童口托；②照顾老人；③一卫生保健; ④私人教冇（只针对低收入人群的私人教育）；⑤对吸毒、酗酒、赌博成瘾人群的帮助；⑥ 帮助残疾人；⑦为有婚姻和家庭问题的人提供咨询服务；⑧帮助参加自助小组；⑨帮助移民 和其他社会边缘人群；⑩减贫（住房计划、为无家可归者提供庇护所、建立食品银行等）；⑪帮助收到侮辱或被忽略的社会成员三、向社会组织购买公共服务的基本概况（-）社会服务购买的政策指导香港社会纟R织获得财政补助的模式有两种，分别是整笔拨款津贴制度和非整笔拨款津贴 制度。

整笔拨款津贴制度重在提供效率和成效，改善质索、鼓励创新、。