土地转让收益权和教育事业收费权质押担保方式法律风险评析.doc

土地转让收益权和教育事业收费权质押担保方式法律风险评析土地转让收益权和教育事业收费权质押担保方式法律风险评析————兼评政府融资平台的新型质押担保案例兼评政府融资平台的新型质押担保案例案例分析：案例分析：某城市开发投资有限公司（以下简称“借款人”），系某县政府出资、县政府指定的城建项目建设和借款主体主营经营业务：城市建设开发投资，政府授权的城市资产经营该县政府为了缓解县初中阶段学龄人口的高峰期，准备扩建县第一中学为了筹集该工程项目资金，该县政府指定借款人向某开发银行（以下简称“贷款行”）申请贷款，为了增加借款人投融资能力，县政府将该县部分县属计划收储、出让经营性用地授权其运作，作为授权经营的国有法人财产注入该公司资产，且相关土地登记、过户手续已经全部办妥现该借款人拟以其享有的政府授权经营的土地转让收益权向贷款行申请贷款 1 亿元，同时县政府拟以扩建县第一中学的教育事业收费权提供质押担保，由县财政局负责质押登记为了确保上述贷款担保的有效性，本所受贷款行的委托，对上述贷款过程中的土地转让收益权和教育事业收费权质押的可行性做理论与实践的研究分析首先，我们认为，以土地转让收益权和拟扩建中学的教育事业收费权提供质押属于目前金融业务中出现的新型权利质押方式之一，是一个建设性的、富有创意的思路。

但是该所述两种新型权利质押方式是否合法有效，是否符合我国现行《担保法》、最高人民法院相关司法解释以及其他相应的法律法规和有关规范性文件关于质押担保的基本理论，以及是否会成为当前金融业特别是银行机构可能面临的新的风险，这一系列的问题本文拟结合上述案例进行较为深入的理论与实践的探讨下面试对我们的观点及相关问题阐述如下：一、关于将一、关于将““土地转让收益权土地转让收益权””为贷款提供质押担保问题的分析为贷款提供质押担保问题的分析土地转让收益权是否可以设定质权在我国法律上没有明确规定现借款人以土地转让收益权作为质押为向贷款行借款提供担保，我们认为贷款行可能存在一定的法律风险我国《担保法》第 75 条规定，下列权利可以质押：（一）汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单；（二）依法可以转让的股份、股票；（三）依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权；（四）依法可以质押的其他权利根据该条的规定，土地转让收益权很显然并不属于《担保法》明确规定的前三种质押担保方式那么土地转让收益权是否属于第四种“依法可以质押的其他权利”呢？这在司法实践中存在争议虽然目前在银行的贷款实践中已常常出现以土地转让收益权质押贷款，但是我们认为不能以实践中存在的现象就视为合法，因为该担保方式在目前存在法律风险。

从担保法法理角度而言，成为上述第四种“依法可以质押的其他权利”，应当满足三个条件：（1）财产性，具有金钱价值；（2）确定性，易满足质押标的特定化；（3）可转让性，易于变现的要求而现在借款人拟质押的土地转让收益权，虽然可以认为是一种债权，具有财产性和可转让性，但是并不具有确定性，即该质押标的没有特定化因为根据借款人提供的“借款人土地分年具体土地转让计划”，借款人承诺按照该计划规定年份分批次转让土地也就是说，截止目前，该批土地还没有转让既然借款人拟质押的土地还没有转让，那么拟质押的土地转让收益权也就没有形成，其仅是一种未来的可能的债权，而且该未来的可能的债权的形成也将是分批次的虽然借款人对土地转让给出了时间表，但是其只是一份没有强制力的单方承诺如果未来当地土地市场疲软或者虽然未来土地市场可能会不断升值，但由于政府或者借款人本身的原因均可能导致“借款人土地分年具体土地转让计划”不能顺利实施，将直接导致质押标的缺失一旦质押标的缺失，借款人不能按期还款，贷款行的贷款将出现担保“真空”，届时贷款行将不能申请法院强制执行来保障贷款的回收故我们认为，借款人以暂时未取得的土地转让收益提供质押担保不符合《担保法》关于担保标的确定性的规定。

二、关于将二、关于将““教育事业收费权教育事业收费权””为贷款提供质押担保问题的分析为贷款提供质押担保问题的分析教育事业收费权是否可以设定质权在我国法律上同样没有明确的规定现该县政府以教育事业收费权作为质押向贷款行借款提供担保，我们认为贷款行同样可能存在一定的法律风险根据上述分析，从担保法法理角度而言，成为《担保法》中所规定的第四种“依法可以质押的其他权利”，应当满足三个条件：（1）财产性，具有金钱价值；（2）确定性，易满足质押标的特定化；（3）可转让性，易于变现的要求教育事业收费项目属于全国性行政事业收费项目，教育事业收费权即学校向学生收费权是政府赋予的权力，属于一种特许收费权，它是以公益为目的，由物价部门审批其收费标准和范围根据《教育部等七部门关于 2006 年治理教育乱收费工作的实施意见》的指导思想，“健全学校财务制度，规范收费收入征缴入库行为，不得坐收坐支；合理制订学校开支项目和标准……严禁将学校教育经费用于房地产投资开发……”很显然，这种收费权既不能委托，也不能转让尽管收费权质押给银行，并由县财政局负责质押登记，从形式上看，该教育事业收费权质押似乎有效，但这种质押权实际上并没有移交给质押权人占有，银行既不能控制和处置收费权，也不能到学校去收学生的钱，无法行使质押权人的权利，无法满足权利质押的可转让性。

同时，该教育事业收费主要取决于学费收费标准和各年度招生计划人数很显然，各年度这两项都存在一定程度的不确定性，这将可能致使教育事业收费权无法满足权利质押所要求质押标的特定化的特征鉴于此，我们认为，以教育事业收费权作为质押既不属于《担保法》明确规定的担保方式，其也缺乏相应担保法理论的支持如果贷款行同意将教育事业收费权作为质押为唯一的担保方式，可能会给贷款行带来一定的法律风险根据《财政部、教育部关于严禁截留和挪用学校收费收入加强学校收费资金管理的通知》（财综[2003]94 号）的相关规定，学校收费资金必须严格按照国家有关规定全额上缴同级财政专户或国库，实行“收支两条线”管理；学校收费资金上缴同级财政专户或国库后，应当纳入部门预算编制范围，并按照规定程序报批也就是说，教育事业收费资金应全部上交财政，纳入财政收入故本案中县政府以教育事业收费权提供质押担保实质系一种变相的、以将来财政收入作为质押的担保方式根据《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》（财金[2005]7 号）的规定，地方财政应严格遵守有关法律规定、禁止违规担保根据《预算法》和《担保法》的有关规定及司法解释，地方财政不得打赤字预算，地方各级政府预算安排应由同级人民代表大会审议并通过。

地方政府以将来的部分财政收入作为担保，实际上是在同级人民代表大会通过之前即将部分收入和支出项目固定下来，很显然，这与《预算法》的规定相抵触尤其是，2006 年 4 月 25 日国家发展和改革委员会、财政部、建设部、中国人民银行以及中国银监会共同发布的《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》（银监发[2006]27 号）规定，2005 年 1 月 26 日后，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效因此，我们认为，将教育事业收费权作为质押为本次贷款提供担保将可能会被认定为无效担保一旦该担保方式被认定无效，将给贷款行带来极大的法律风险综上，随着市场拓展力度的加大，新型权利质押以其独特的融资方式和广阔的发展前景，已成为当前金融信贷业务的一大亮点出质人纷纷要求以其所有的传统质权之外的质权出质，以获取银行贷款这些质权种类繁多，涉及领域广泛，如：公路、桥梁收费权；矿山开采受益权；交通、供水、供电、供气、污水处理等城市基础设施的收费(受益)权；学生公寓、学生食堂的收费、经营权；殡葬、风景点等特许经营权等然而，对于这些新型质押方式由于没有法律明确的规定，银行和司法部门似乎均显得有些无所适从，既不能一律认定无效，也不能一律认定为有效。

对此，我们认为，无论出现何种新型质押方式，如果我们都针对每种质押方式的特点，以质押担保基本理论和民法基本原理予以充分研究与论证，将可能有效避免因新型质押担保方式存在的法律依据不足、操作困难、不易保证银行贷款资金安全等缺陷导致银行业面临的法律风险注：由于篇幅原因，本文系本所对某开发银行所做注：由于篇幅原因，本文系本所对某开发银行所做《《评审意见评审意见》》的部分节选的部分节选。