
政策执行PPT课件.ppt
35页公共政策学 第六讲 授课教师 教育学院吕杰昕 1 政策执行 一 政策执行理论研究概述二 公共政策执行的模型三 创造性执行政策的问题 2 政策执行 一 政策执行理论研究概述在政策科学发展的相当长时期内 政策执行并没有引起政策学者们的应有重视 政策科学被认为是政策制定的科学 米德和霍恩 VanMeterandVanHorn 将政策执行研究被忽视的原因归结为四方面 1 一个天真的假定 执行过程是简单且人所共知的 并没有什么值得学者关注的大问题 2 以计划 项目 预算 PPB 为焦点 强调权威决策者的作用而排除了 低层次 官员对执行过程负责 3 任务的困难 从方法论上看 执行过程涉及严重的边界问题 往往难以界定相关的行动者 4 时间和资源的巨大消耗 D S VanMeterandC E VanHorn ThePolicyImplementationProcess ACenceptualFramework AdministrationandSociety Vol 4 February 1975 pp 450 451 3 政策执行 一 政策执行理论研究概述政策执行研究的兴起以1973年普雷斯曼 T L Pressman 和韦达夫斯基 A Wildavsky 对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目 奥克兰计划 执行的跟踪研究而写成的报告 执行 Implementation 一书的出版作为标志 普雷斯曼和韦达夫斯基的研究表明 奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的 它并没有取得预定的目标 4 政策执行 一 政策执行理论研究概述 政策执行的定义 马杰 R S Montjoy 和图尔 L J Toole 政策执行是执行某一项政策所作的各项决定 普雷斯曼 JeffreyL Pressman 和韦达夫斯基 AaronB Widavsky 可以将执行看作在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程 琼斯 CharlesO Jones 执行是一系列指向使一个项目生效的行动 其中尤为组织 资源 机构和使项目生效的方法的建立或重新安排 解释 将项目语言转变成可接受和可行的计划和指示 和应用 服务 款项 工具等的日常供应 三种活动为要 保罗 萨巴蒂尔 PaulA Sabatier 和丹尼尔 马兹曼尼安 DanielA Mazmanian 可以将政策执行视为这样一种过程 即用法律 上诉法院决定 行政命令 或用议会决定 内阁政令的形式 实施一种基本政策决定的过程 5 政策执行 一 政策执行理论研究概述 政策执行的定义 林水波 张世贤 政策执行可谓为一种动态的过程 在整个过程中 负责执行的机关与人员组合各种必要的要素 采取各项行动 扮演管理的角色 进行适当的裁量 建立合理可行的规则 培塑目标共识与激励士气 应用协商化解冲突 冀以成就某特殊的政策目标 综合上述各家的观点 我们可以把政策执行界定为一个动态的过程 它是政策执行者通过建立组织机构 运用各种政策资源 采取解释 宣传 实验 实施 协调与监控等各种行动 将政策观念形态的内容转化为实际效果 从而实现既定政策目标的活动过程 6 政策执行 一 政策执行理论研究概述 政策执行研究的途径 1 自上而下 top bottom和top down 途径 这种途径假定 政策是由上层规划或制定的 然后 它们被翻译或具体化为各种指示 以便由下层的行政官员或职员执行 普雷斯曼和韦达夫斯基的 执行 一书所采取的正是这种途径 2 自下而上 bottom top和bottom up 途径 自下而上 途径以组织中的个人作为出发点 政策链条中的较低及最低层次被当做政策执行的基础 它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧 这一途径以韦瑟利和利普斯基 R WeatherleyandM Lipsky 的 街道层次的官僚与制度创新 一文为代表 7 政策执行 一 政策执行理论研究概述 政策执行研究的途径 3 政策 行动连续 policy actioncontinuum 途径 巴雷特和富奇 S BarrettandC Fudge 的说法 应该将执行 当做一种政策 行动的连续 在那些寻求将政策执行付之于实践者与那些采取行动者之间随时发生相互作用和谈判的过程 这一途径可以说是以权力作为焦点的 4 工具选择途径 instrument choice 这种途径从这样一个观察开始 政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政策基本工具应用到政策问题上 这些基本工具被称为政策工具 给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着 在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具 8 政策执行 一 政策执行理论研究概述 影响政策执行力的因素 1 政策问题的性质 2 政策执行的资源 3 政策沟通 4 政策执行人员的意向 5 政府组织结构 6 政策标的团体的顺服程度 7 经济 社会与政治环境 9 政策执行 分组讨论 中华路建设风波 教材404页 讨论问题 1 在此次事件中 哪些因素影响了城建规划政策的顺利执行 2 对于这些因素 分别应如何化解 10 政策执行 二 公共政策执行的模型1 过程模型这是由美国学者T B 史密斯 T B Smith 在其 政策执行过程 一文中 首次提出的一个分析政策执行因素及其生态一执行的理论模型 因而又可称为 史密斯模型 史密斯认为 政策可以被界定为由政府在旧的机构内 设立新的处理公共事务的模式或机构 或改变原来的处理模式的复杂行动 政策发布以后即在社会上产生一种 紧张 tension 政策付诸实施后 政策执行者和受政策影响者 就会感受到一种张力或压力 以及由此带来的冲突 11 政策执行 二 公共政策执行的模型1 过程模型史密斯认为政策执行所涉及的因素很多 但以如下四个为主要变量 1 理想化的政策 即合法 合理 可行的政策方案 具体包括政策的形式 类型 渊源 范围 以及社会对政策的认识 2 执行机关 通常指政府中具体负责政策执行的机构 包括执行机构的权力结构 人事配备及其工作态度 领导模式和技巧 以及执行人员的情况 3 目标群体 即政策对象 泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的群体 包括他们的组织或制度化程度 对领导的认知程度以及先前的政策经验 4 环境因素 即与政策生存空间相关联的因素 包括政治环境 经济环境 文化环境 历史环境等等 它是政策执行的路径依赖和影响因素 12 政策执行 二 公共政策执行的模型1 过程模型 13 政策执行 二 公共政策执行的模型2 互适模型有些学者称其为 互动理论模型 相互调适模型 这一模型的构建者是美国学者M 麦克拉夫林 M Mclanghin 其代表作是写于1976年的 互相调适的政策实施 麦克拉夫林的相互调适模型至少包含如下四个逻辑认定 1 政策执行者与受影响者之间的需求和观点并不完全一致 基于双方在政策上的共同利益 彼此须经过说明 协商 妥协等确定一个双方都可以接受的政策执行方式 2 相互调适的过程是处于平等地位的双方彼此进行双向交流的过程 而不是传统的 上令下行 这种单向流程 3 政策执行者的目标和手段可随着环境因素 受影响者的需求和观点的改变而改变 14 政策执行 二 公共政策执行的模型2 互适模型 4 受影响者的利益和价值取向将反馈到政策上 从而影响政策执行者的利益和价值取向 最后 他得出结论 成功的决策决定有赖于有效的政策执行 而有效的政策执行则有赖于成功的互相调适过程 15 政策执行 二 公共政策执行的模型3 循环模型当代美国公共政策学者M 雷恩 M Rein 和F 拉宾诺维茨 F F Rabinovitz 在1978年构建了一个以循环为特色的政策执行分析框架 雷恩 拉宾诺维茨模型 他们认为在环境条件的影响下 政策执行经历三个阶段 遵循三个原则 三个阶段是 1 拟定纲领阶段 2 分配资源阶段 3 监督执行阶段 三个贯穿于每一阶段的原则是 1 合法原则 2 理性原则 3 共识原则 这是一个 上令下行 与 下请上达 的主动执行一监控的循环回路 强调了被人们忽视的监控对于有效执行的必要意义 体现了执行过程的开放性要求 也强调了一定的封闭性对于一个系统成长的必要性 16 政策执行 二 公共政策执行的模型3 循环模型 17 政策执行 二 公共政策执行的模型4 系统模型又称 霍恩 米特模型 这是两位美国学者霍恩 C E VanHorn 和D 米特 D S Meter 提出的一个政策执行模型 他们认为在政策决定与政策效果这一转变过程之间存在许多影响二者的变量 既有系统本身 也有系统环境的因素 18 政策执行 二 公共政策执行的模型4 系统模型霍恩和米特认为 一个合理有效的政策执行模型须重视对如下五个重要变量的把握 政策的价值诉求 即政策目标与标准 政策资源 即系统本身实现价值的条件 包括人力资源 财物资源 信息资源 权威资源等 执行者属性 包括执行人员的价值取向 行为能力 精神面貌 以及执行机关的特征及其整合程度 执行方式 指的是执行者之间 执行者与目标群体之间采取的互动方式 主要包括沟通 协调与强制 系统环境 主要包括政治环境 经济环境 文化环境 社会条件等 这五个变量相互之间的联系 及其与政策内容 政策效果的影响关系 19 政策执行 二 公共政策执行的模型4 系统模型 20 政策执行 二 公共政策执行的模型5 综合模型由美国学者D 梅兹曼尼安 D A Mazmanian 和P 萨巴提尔 P Sabatier 提出的 因又被称作 梅兹曼尼安 萨巴提尔模型 二者认为 政策执行是一个受多种变量影响的相当复杂 多视角的动态过程 梅兹曼尼安和萨巴提尔在 霍恩 米特模型 基础上 将影响政策执行的变量追溯到政策问题 也就是把政策问题也视为影响政策效果的一个重要变量 21 政策执行 二 公共政策执行的模型5 综合模型梅兹曼尼安和萨巴提尔列举 分析了许多属于政策问题的影响政策执行的主要因素 并把这些因素归为三大类 政策问题的特性 1 现行有效的理论和技术 2 目标群体行为的种类 3 目标群体的人数 4 目标群体行为需要调适的幅度 政策本身的可控性变量 法定规则能力 1 明确而一致的政策指令 2 政策本身含有的充足因果律 3 充分的财政资源 4 执行机关间及其各自内部的层级整合 5 执行机关的决定规则 6 执行机关的人员配置 7 公众参与的可能 政策以外的变量 1 社会经济环境与技术 2 监督机关的支持 3 公众的支持 4 传媒的持续注意程度与态度 5 支持群体的态度与资源 6 执行人员的精神状态及领导策略 22 政策执行 二 公共政策执行的模型5 综合模型 23 政策执行 三 创造性执行政策的问题政策执行有一些基本要求 或者说必须遵循某些基本原则 国内有的学者将这些原则概括为典型性与普遍性相结合原则 追踪决策原则 实践检验原则 另一些学者则概括为严肃性原则 创造性原则 协调性原则 反馈性原则等 国内学者陈振明认为 政策执行中最基本的要求 原则 是如何将原则性与灵活性相统一的问题 也就是如何创造性执行政策问题 24 政策执行 三 创造性执行政策的问题所谓政策执行中的原则性 是指执行政策必须遵循政策的精神实质 保证政策的统一性 严肃性和权威性 严格按照政策规定的要求去做 全面地 不折不扣地实现政策目标 执行政策要坚持原则性 这是由政策本身固有的属性所决定的 所谓灵活性原则 是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下 坚持从实际出发 采取灵活多样的方式方法 因时因地制宜 使政策目标得到真正实现 灵活性的核心是具体情况具体分析 执行政策坚持灵活性原则 也就是要有创造性 这也是由政策固有的属性决定的 25 政策执行 三 创造性执行政策的问题 上有政策 下有对策 现象剖析1 主要表现 1 你有政策 我有对策 替换性执行 当执行机关和部门所执行的政策对自己不利时 执行者就制定与上级政策表面相一致 实际相违背的实施方案 使上级的政策难以得到贯彻落实 2 曲解政策 为我所用 选择性执行 政策执行者在执行政策中对政策原来精神实质或部分内容有意曲解 导致政策无法真正得到贯彻落实 甚至收到与初衷相。












