东方早报今推专题报道《香港廉政公署观察》.doc

早报今推专题报道《香港廉政公暑观察》十八大Z后，“打虎”声急截至10月底，己先后有李春城、刘铁男等10名省部级官 员应声落马专家认为，在腐败高发形势得以初步遏制么示，的反腐重心仍然会冋到“治 木”上来，也就是制度建设上来在改革党的纪检体制破题Z际，《东方早报》推出香港廉政建设专题，追忆香港“打虎” 的过往历程，破解香港能够成为全球廉洁城市的“密码”，同时也反思香港廉政建设的困境与新挑战廉署发轲路径 廉署效应之外 对话廉署克星 早报专访廉署 复制廉署反贪 廉署信任危机通过“打虎”获民意认可 香港肃贪为什么能成功 廉署应有权更要受监管 七大因素保证有效反贪 内地能否借鉴香港经验 高官贪案暴銘肃贪漏洞廉暑39年肃贪路 径：通过“打虎”获得民意认可早报记者卢雁陈良飞发白香港香港廉政公署（ICAC）于1974年成立，然而，在其最初成立的时候，香港民众并不信 任与接受这个新设机构当时，很多香港人认为廉署是不可能完成打击腐败的任务的香港民问流行一种含有嘲 笑意味的说法，就是笑称廉政公署侦办的是的传统习俗，言外Z意就是根木不可能将这 些根深蒂固的习俗去除除了不能被公众广泛支持与接受外，刚成立时的廉署规模也较小，成立Z初仅有369 名职员，而且大部分工作人员都来自英国。

早期弱小的廉署血临内外困境，但由于当时香港总督麦理洁治理腐败的坚定决心，因此 廉署顶住压力，通过两条路径获得了民意的认可和支持，开创了香港成功治理腐败的先河这两条路径是：其一，廉署成功惩办了葛柏案；其二，廉署成功治理了警察部门的集团 式腐败一个由拥有巨大权力的总督授权成立，并只对其一个人负责的独立反贪机构，在法律赋 予的执法权力强力保障下，通过打“大老虎”，在“打虎”过程中树立起民众对其信任度， 借着这种信任与参与，这个机构再去打更多只“老虎”这就是反贪腐的香港故事葛柏案”成导火索“葛柏案”催生了廉政公署的诞生，廉署也借由惩办“葛柏案”树立了白己在市民心目 中的权威英国人葛柏白1953年起就开始在香港警方工作，儿经升迁，到被调查的1971年，他已 经是香港警方的总警司，地位仅次于警务署正副署长香港警方内部调查机构检举贪污组在1970年代初就已经开始怀疑葛柏的实际收入远超 其警察工资警方在1971年开始调杳葛柏，但搜证工作并不顺利就在调查工作停滞不前之际，葛 柏申请于1973年7月退休就在其退休前3个月，当时的警务处处长收到情报，称葛柏不 断将大批现款汇到海外警方遂开展了大规模调查，调查的结果证实，葛柏的表面财富已超 过437万港元，差不多等于他任职以来薪金的6倍。

就在警方要求葛柏解释财富來源的一个星期限期的第四天，也就是1973年6月8 , 葛柏凭借其拥有的一张警务人员机场禁区通行证，绕过了入境事务处的检查，成功登机潜逃 返回英国葛柏的潜逃引发了香港民众对警队腐败积怨己久的愤怒，备界人士纷纷上街抗议，“反 贪污、捉葛柏”的口号响彻维港上空为了平息民怨，时任港督麦理浩爵士委任高级副按察 司百里渠爵十成立调杏委员会，彻杏葛柏逃脱原因及检讨当时的反贪污工作实际上，早在1948年，香港就有了防II••贪污的法令，港英政府也设有反贪机构，即反 贪污部香港岭南大学公共管治研究部主任李彭广指岀，这个机构设在警察署内，无法超越 自身的机构限制，很难对警方高层的贪腐行为作出调查和检控，当然就解决不了贪腐的问题1961年就有一份调杳报告说，警察部队反贪污部门的有效性很差：一是附属于警察部 队的反贪污机构令公众产生惧怕，不敢向其举报，因为公众认为这样的机构木身也是腐败的; 二是存在一种危险：在反贪污机构T作过的人一旦调到其他部门，就会运用其在调查贪污行 为时了解的技术手段在新的T作岗位上进行贪污；三是还有这样一个可能：如果这些人去侦 杳他的同事或朋友的贪污案件，他就会出于“哥们儿”情分使这个案了不了了乙 尽管当时 已经意识到了这些问题，但是，要将反贪污的工作从警察部队分离岀来还是十分困难。

1961 年的调杏报告没有引起纟R织上的变动，将反贪污部门独立于警察部队的意见被否决了百里渠木人的立场是反对贪污的，麦理浩委任其组成调查委员会，起码表明此时，麦理 浩已经倾向于决定从根木上解决内的贪腐问题了百里渠在调查后很快提出了一个调查报告，这就是著名的《百里渠报告》在这份报告 书中，百里渠详细分析了反贪部门存在于警察机构内部的利弊，因此建议建立一个独立的反 贪机构，并且实施更为严厉的反贪污法1973年10月，港英政府采纳了调杳委员会的建议, 决定于来年2月成立独立于其他政府部门、直属于港督的廉政公署，致力于打击贪污，并及 时接手调查葛柏案，全力追捕潜逃的葛柏甫一成立的廉署派出首任执行处处长彭定国、执 行处副处长夏烈联等首长级人员以及多名高级调杳人员，成立了核心调杳小组,调杏葛柏案调查过穆界常艰难，当时参与此案的廉署总调杏主任黄国梁后来冋忆，廉署当时手上已 经有很多证物表明葛柏拥有大量难以解習来源的财富，但没有人愿意站岀来指证葛柏，或许 是因为当时市民的观念仍十分保守，同时对新成立的廉署缺乏足够的信心案件终于在一名涉及另一宗贪污案的外籍前警司韩徳身上取得了突破，这位外籍警司向 廉署提供葛柏…项涉及2.5万港元贿款的重要罪证。

韩徳说，湾仔警署的一名华籍警司曾经 向葛柏提供过2.5力-港元贿款，他当时便在现场，是这场贿赂交易的li击证人廉署随即拘 捕了这名华籍警司并确认了葛柏受贿2.5力港元的犯罪事实1974年4月29 l b在英国警方协助下，廉署将葛柏拘捕经过近8个月的英国法院聆 讯，廉署于1975年1月才将葛柏押冋香港受审葛柏嚴终被判入狱4年，2.5 ）3港元的贿款 悉数充公葛柏贪污所得的400多力港元财富因为分散于海外多个地区，追讨异常困难，至 今尚未能全部追回葛柏案”主审法官杨铁梁后来冋忆，根据案情，葛柏涉及的一项串谋贿赂和一项受贿 罪的最高刑罚分别是5年和7年，量刑时，须计算葛柏在英国被拘留的1年刑期在内，所以 实际上葛柏被判的刑期颇接近最高刑罚了杨更指出，“葛柏案”不仅成为廉署肃贪侣廉T作的重要里稈碑，也恢复了市民对司法 制度的信心当时来说，一个高级官员，又是外籍官员，做错事，我们已经依照法律去做，做到最 好，对香港是好的我们第一次打倒了一只大老虎，这是个好的开始，这个信息是—— 无论人还是西方人，（只要是犯了贪污罪的）我们都会捉杨铁梁说，“现在年长一辈 仍记得葛柏案，就表示这件案子已经达到了一个H的，就是高官贪污也照样捉，照样审。

消除警队集团腐败“葛柏案”只是1970年代香港警察腐败的一个缩影在1974年Z前，香港最为严重的腐败就是警察腐败廉署的咨询委员会曾表示，当时 半数以上的投诉都是关于警察腐败的《百里渠报告》这样写道：最坏的一种贪污形式就是反贪污办公室所说的“集体”贪污, 就是说整个团体的警员都参与了收取和分配赃款的活动，如某些警察纟H•成小组，从非法出租 汽车司机、赌场老板及其他不法机构收取金钱在这里“收钱”的含义往往远远超过贪污的 真正意思，完全是一•种赤裸裸的勒索，辅Z以含蓄的暴力恫吓等当时，警察系统的集团式腐败涉及赌M、毒品交易、性交易、无证伟卖等一系列违法犯 罪活动同时，主要的警察腐败案件都是发生在一线执勤人员层面，从上到下，有计划有组 织地进行贪污活动据估计，1960年代末至1970年代初，報个警察集团每年从黄、赌、毒场所获得的贪污 贿金高达10亿港元贪污所得是按照等级自上而下来分配的以处理交通事件中的受贿来说，香港的岀租车、 卡车、货车司机常常通过贿赂警察来解决违章问题，以免受惩处或少交罚金，这笔钱每个月 大约有6.5力港元一个普通警员可得到50港元，警士得到150港元，总督察得到1000港 元，分区警司可得到3000港元，高级警司得到4000港元。

作为香港警队总警司，葛柏收黑钱的范围遍及香港岛、九龙、新界备区及离岛交黑钱 的单位多达3000多个，包括字花（一种赌档）、外围赌马、外围赌狗、歌厅、舞厅、妓院、 麻将学校、鸦片烟档等备种涉及黄赌毒场所外籍警司韩徳从事警察职业19年，其间共攫取了 5（）0多力港元的非法财产他最终于 1973年因腐败入狱，在入狱时曲对记者十分坦然地说：“我只是运气不好，碰到点子上了 贪污在香港警察队伍中是一种生活方式，就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样，是非常白然的 一件事自从1974年廉政公署成立Z后，警察集团式腐败就成为其打击的最主要对象廉政公 署的年度报告称，在197（）年代中期，实际上每个地区的警察分支机构部存在至少一个腐败 集团直到1970年代末期，廉署才彻底将集团犯罪铲除干净以尖沙咀警署为例，1977年9月至10月间，廉署对该警署采取了大规模的行动，在不 到一个月的时间里，廉署逮捕了 260余人，其中警司级和总督察级的高级警务人员便达22 人Z多这个数字意味着将整个尖沙咀警署给一锅端了廉署最初几年对警队的强力扫荡也引起了香港警队的反弹，并引发了 1977年的“警廉冲 突”当年10月28 口，超过2000名警务人员，在港岛举行了声势浩大的示威游行，抗议廉 署权力过大，要求政府压缩廉署的权力。

这些警务人员浩浩荡荡地抵达中环的警务署，向警 务署长递交了请愿信，又向附近的廉署总部进发，这些执法人员居然冲讲廉署破坏财物 并且殴打廉署人员，一时场面极为混乱此后几日，警员继续上街滋事游行，形势一度近乎 失控最终，11月5 LI,港督麦理浩颁发“特赦令”化解了这一危机麦理浩宣布，在1977 年1月1 UZ前，曾经贪污而未检控的公务员可以获得特赦，但案情特别严重，或者逮捕令 已经发出的除外另外，立法局也在同LI通过了一项紧急法令，授权警务署长对任何不服从 命令而进行抗议的警务人员立即开除肃贪的效果也显示了特赦制度的成效廉署报告称，1974年开始，警察腐败的投诉率 从45% （1974年）锐减到30% （1984年），继而到13% （2002年）集团腐败已经成为 过去式而另外一个数据也表明，廉署在报初的3年内（1974J976年）侦办了政府内部所 有的集团式腐败，共起诉了 247名政府官员，其中包括143名警察官员进入到1980年代 后，廉署侦办案件中涉及警察腐败的数量已经开始出现下降趋势到1977年，廉政公署专员姬达在向港督汇报时说，“本港凡10名以上公务员联手贪污 Z集团，均己全部粉碎。

一组数据也可以充分证明这种打击警察腐败取得的成效：1977年 起诉警察官员126例,1978年下降为62例，1979年则降至44例，到了 1980年降至29例虽然在后来的发展中也出现过短暂的人数上升，例如1984年（42例）和19X5年（36 例），以及1995年（58例）和1996年（32例），但总体而言,其是一种不断下降的趋势 这些零星出现的较多案例与1970年代时期的集团式腐败性质是不同的，作为-•种盘根错节 的集团式犯罪的根基与土壤早已被廉署铲除了廉署赢98%信任度39年以来，廉署深获香港民众信任的一个重要原因就是，其将政府部门的腐败一肓控 制到了相对较低的水平上二战”后，随着经济起飞，香港的腐败也进入到最为严重的时期廉署成立时，腐败 已经泛滥于政府的备个层级Z中，不仅限于警察部门或其他纪律部门的集团式腐败例如医 院、运输、房屋、教育等备个政府部门，也都存在严重的腐败政府部门内部缺乏约束和惩治机制，官员贪污受贿现彖愈演愈烈，市民为了维持生计及 快速取得应有的服务，只好被迫用“走后门”的方式当时“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”等各 种代替贿赂的名堂不断岀炉，市民不仅熟知门路，英至将贿款当成生活中必备的一部分开支。

举例来说，救护人员送病人就医前要索取“茶钱”，消防队员开。