邵德兴：公共管理学的基本理论与实践xg.ppt

公共管理学的基本理论与实践——MPA专业核心课程主讲人: 邵德兴 博士公共管理学的基本理论与实践l分析框架l一、从公共行政到公共管理l二、公共管理的基本理论l三、公共管理理论对公共管理实践 的影响一、从公共行政到公共管理的发展l（一）什么是公共管理？l公共管理是指公共部门与准公共部门共同满足公共需 要、处理公共事务、提供公共产品与公共服务，以实 现良好治理的管理活动 l（二）什么是公共管理学？l公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多 学科理论与方法研究公共管理活动或公共管理实践的 学科，尤其是研究以政府为主体的公共部门的管理活 动及其运动规律 l 在西方，它源于20世纪初形成的传统公共行政学 和60~70年代流行的新公共行政学，后于70年代末，受 到公共政策和工商管理两个学科取向的影响而逐渐发 展起来 l(三 )从公共行政到公共管理的发展l发展背景l一方面，20世纪从70年代开始，西方各国的公共管理 （政府管理）遇到了前所未有的严峻挑战（高失业、 高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象 ，以及政府扩 张、机构臃肿、效益低下、政策失效乃至政府失灵 现 象）无论是传统的公共行政学理论，还是新公共行 政学理论都无法解释政府管理所面临的这些新问题， 更无法为当代政府管理实践尤其是政府改革提供有效 的理论指导。

l另一方面，70年代以后，西方社会科学在经历了长期 的分化、初步的融合之后，开始大踏步向整体化迈进 ，跨学科、交叉综合研究成为社会科学研究的主要趋 向正是在公共部门管理实践的推动以及社会科学发 展的内力的推动，20世纪80年代中后期在美国出现了 一种（新）公共管理（New Public Management）运动 l附图：从公共行政到公共管理的发展模 式思想基础管理主体管理客体管理目标研究主题基本特点公 共 行 政▲威尔逊 ：行政研 究； ▲韦伯： 官僚制理 论； ▲泰勒： 科学管理 原理政府行政 机关行政管理 事务（行 政与政治 二分法）效率行政机关 预算、人 事、组织 等所谓“中 性”问题▲以效率原则作为最高标准； ▲政治-行政二分法为理论基础； ▲制度或法理的研究方法，以正式 的政府组织机构（官僚体制）作为 研究的主要领域； ▲致力于行政管理的一般或普遍原 则的探索新 公 共 行 政▲约翰. 罗尔斯： 正义论政府行政 机关公共行政 事务（行 政与政治 不可分） 公平、 民主、与行政环 境密切相 关的政策 制定与政 策分析等 现实问题▲以公平与民主作为行政学的目标 和理论基础； ▲主张政治（政策）与行政的关联 性； ▲重视人性和行政伦理研究，倡导 民主主义的行政模式及灵活多样的 行政体制研究； ▲拓展行政学的研究范围，要求采 用新的研究方法等。

公 共 管 理▲公共物 品理论； ▲公共选 择理论； ▲新公共 管理理论 ▲新公共 服务理论 ▲治理理 论；公共部门 与准公共 部门：即 国家机关； 执政党； 政治团体； 事业单位； 自治组织； 民间组织--社 会团体和民 办非企业单 位社会公共 事务： 包括政治 性公共事 务和社会 性公共事 务公平、效率、 良好的治理， 即， 维护公共利 益，提供公 共物品和 公共服务， 确保社会的 公平公正， 实现社会的 良好治理▲公共部门 与私人部门 之间的差别 和相似性； ▲组织变迁 ▲公共管理 主体的角色 与关系； ▲公共服务 组织的战略 管理▲市场价值的回归，注重将私人部 门的管理经验运用于公共部门； ▲强调政府、企业、社会的互动及 政府对社会治理的主要责任； ▲强调政府绩效的重要性； ▲重视与外部环境的关系，强调以 最高管理者的战略设计与政策设计 为焦点； ▲关注政府改革与政府再造； ▲重视规范研究，也重视经验研究 ，尤其是案例研究l(四)公共管理学的内容体系与分析方法l1、内容体系l主要包括公共权力、公共组织、公共部门的战略管理、公共 组织中的领导、公共决策、公共决策的执行、公共政策评估 、公共部门人力资源管理、公共财务与预算管理、公共资源 的保护与开发、信息资源管理与电子化政府、公共部门的绩 效管理、公共管理的法治化、公共管理的责任与监督、公共 管理的伦理、公共管理改革与政府再造等。

l2、分析方法l强调跨学科研究途径，包括经济学、管理学等，最基本的分 析方法有：系统分析法、比较分析法、实验分析法、案例分 析法等其他还有如调查研究、历史分析、定量分析、对策 分析（博弈分析）等 二、公共管理的基本理论（一）公共物品理论理论背景▲西方混合经济理论产生现代市场经济是公共经济与私人经济的混合物▲主要分析市场失灵问题以及政府参与提供公共物品的必要性主要观点▲公共物品具有非排他性和非竞争性，并具有极大的外部收益，必须由政府和公共 部门来提供，以体现全体居民的共同利益 ▲公共物品的公共性必然导致公共消费的“拥挤性”和成本分摊的“搭便车”现象，导 致公共物品供给不足 ▲公共物品供给包括公共物品的提供与生产，公共物品提供不等于公共物品生产 对于准公共物品，可政府供给，也可通过市场供给或社会供给 ▲公共物品需求具有弹性特征，公众收入水平提高将导致对政府提供的公共物品和 公共服务的需求增加，并要求政府相应地增加公共支出 ▲政府的主要职责是提供公共服务与公共物品包括维持性公共物品、经济性公共 物品和社会性公共物品其中，社会性公共物品具有某种“公民权利”的性质和强烈 的再分配功能，社会服务的需求弹性较高。

对公共管 理的影响▲确定公共管理的对象与内容，即回答“公共管理的具体内容是什么” ▲研究公共部门提供的公共物品与公共服务的性质、种类、具体内容、结 构以及演变规律 二、公共管理的基本理论（二）公共选择理论理论背景▲由于存在垄断、外部性、公共物品、信息不对称和价格刚性，市场机制的自动调节并 不能导致资源的最优配置，存在着市场失灵 ▲为了提高经济运行效率和经济生活质量，需要通过政府干预来矫正市场失灵主要观点▲经济人假说在政治市场上的政治家和政府官员，也是理性的经济人，同样追求自身利益的最大化 ▲政府失败说为了弥补市场缺陷，实现公平目标，政府干预是必要的但可能存在政府失灵，导致政 府政策和政府工作机构的低效率其原因主要是：一是信息不完全；二是缺乏竞争机制和降低成本的激 励机制；三是政府机构的自我膨胀，追求过度扩张政府规模与政府预算；四是政府扩张导致寻租和行贿 受贿泛滥等 ▲多数决策与投票悖论一致同意规则做出的集体选择可以达到帕累托最优状态，但是成本太高；多数 票规则存在所谓的“投票悖论”现象，不能如实反映个人的偏好强度阿罗不可能性定理表明：满足一切 民主制度要求又能排除循环投票困境的决策机制并不存在，政府决策的偏差是难免的。

▲公共选择过程实质上是一个政治决策过程，即通过公共决策的形成和执行来供给公共物品，满足人们 的公共需要为了解决“投票悖论”，避免政府失灵问题，确立了两条规则变革的优先原则：一是市场规 则优先于政治规则即，要最大限度地限定政府职能，只承担那些必须由市场经济、非政府组织难以承 担的核心职能即使那些必须由政府来提供的公共服务，也要尽量引入市场机制市场经济有可能失 败，但政府干预一定失败”二是优先选择元规则变革的原则即，宪法层次的元规则体现的是全体公 民的最基本的一些共同价值，是所有人价值取向的最大公约数，是一种以个人利益为基础的公共利益的 规范对公共管 理的影响▲研究公共管理决策、公共政策制定及其影响因素 ▲研究政府公共部门在提供公共物品和公共服务过程中的“理性人动机”及其 政府失灵问题，回答“为什么会造成公共管理的失灵”的问题二、公共管理的基本理论（三）新公共管理理论理论背景▲凯恩斯主义干预政策陷入“滞胀”困境，政府管理面临严重危机，引发西 方政府改革浪潮 ▲社会科学的新流派、新理论、新方法的出现和相互融合，为政府管理研究 的突破奠定了坚实基础主要观点▲政府应该起掌舵而不是划桨作用，政府应将市场机制、公共权威机制、社会自治机 制结合起来，以实现良好的治理。

▲公共组织和私人组织具有相同的管理属性，公共部门应广泛采用私营部门成功的管 理手段同时，引进竞争机制，打破垄断，以实现公共服务的市场化与社会化 ▲政府应以顾客为导向，增强对社会公众需要的回应力 ▲公共部门应由重工作过程和投入转向注重结果与产出，强化绩效评估 ▲公共部门要打破科层制的刚性，通过授权来改进公共部门的工作，使公共组织管理 更具柔性与灵活性 ▲重视公共人力资源的管理与开发，注重人员管理的灵活性，如引进雇员制、实行短 期合同制、以工作实绩为积聚的绩效工资制等对公共管 理的影响▲研究公共管理的方式创新与制度创新 ▲研究公共部门提供公共物品的方式、组织与制度，主张利用市场机制、企 业管理经验改革公共部门，使公共部门能以较低的成本和较高的质量提供公 共服务，回答的是“怎样进行公共管理”的问题二、公共管理的基本理论（四）新公共服务理论理论背景▲是在与新公共管理理论的论战中逐渐形成的一种公共管理理论 ▲新理论流派，如参与式国家理论、后现代公共行政学理论、治理 与善治理论、第三条道路理论等的奠基作用主要观点▲政府的作用是服务而不是掌舵政府的角色是议程安排者、利益调停人、中介人、 裁判人 ▲公共利益是目的而不是副产品。

政府应积极地为公民通过对话清晰地表达共同的价 值观念并形成共同利益提供舞台，有责任确保公共利益在公共政策中的主导地位 ▲战略地思考、民主地行动政府应鼓励公民责任感的强化，支持群体和个人参与社 区契约的制订，为有效的、负责任的公民行动奠定基础 ▲服务于公民而不是顾客政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系，公平与公正 是政府提供服务时必须考虑的重要因素，政府必须关注公民的利益与需求 ▲公务人员要强化责任意识，不仅要关注市场，同时要关注依法行政、政治规范、专 业标准与公民利益，要对这些制度和标准负责 ▲尊重人的价值而不仅仅重视生产力的价值；尊重公民与公共服务的价值，尊重企业 家精神的价值 对公共管 理的影响▲研究公共管理的价值、宗旨与目标 ▲研究公共部门提供公共物品和公共服务所应遵循的基本价值、精神与目 标，回答“为什么要进行公共管理及公共管理的目的是什么”的问题二、公共管理的基本理论（五）治理理论理论背景▲“治理”与“善治”理论是20世纪90年代兴起的一种公共管理理论 ▲鉴于在社会资源配置和公民利益实现过程中存在着市场失灵和政府失败， 需要利用政府与社会的合作机构来弥补市场机制和政府机制的缺陷，从而实 现良好的治理。

主要观点▲公共管理主体不仅仅是政府，而且包括各种公共和私人的机构政府并不是唯一权力中心，各种公 共的和私人的机构只要其行使的逡里得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心 ▲在现代社会，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任越来越变得模糊，国家正把 原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和非政府组织▲各个社会公共机构在集体行动中，越来越相互依赖，各个参与者最终形成一个自主的网络，通过与 政府在特定领域的合作来分担政府的行政责任▲善治是理想的公共管理模式善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质是政府与公民对 公共生活的合作管理，善治的实现有赖于政府与公民之间积极而有效的合作，从而与政府一道共同形 成公共权威和公共秩序对公共管 理的影响▲研究公共管理的主体 ▲研究公共物品和公共服务的提供主体与生产主体，主张通过公共部门、非 营利组织和其他组织一道治理社会，形成多中心和合作网络式的治理结构， 从而实现良好治理，回答的是“谁在进行公共管理”的问题二、公共管理的基本理论（总结）（六）公共管理理论的基本政策主张理论背景▲是在批判传统的公共行政理论，并广泛地吸收其他社会科学理论成果 的基础上提出的。

▲是为解决当代西方资本主义国家出现的各种社会问题而提出的一系列 政策主张基本政策 主张▲回归市场价。