第九章 政策终结.ppt

第九章 政策终结,主要内容： ●政策终结概述 ●政策终结的必要性与可行性 ●政策终结的策略 ●中国公共政策终结,第一节 政策终结概述,政策的历程： 酝酿 制定 公布 执行 评价 终结 一、政策终结兴起的背景 在20世纪的公共政策学的发展中，60年代的公共政策运动是一个新阶段开始的标志，它不仅让公共政策研究成为一门科学而得到认同，而且推动了社会治理过程去注重公共政策工具的运用但是，在60年代的公共政策运动中，关于公共政策终结的问题很少引起学者们的关注到了70年代中期，由于现实中的政策冲突问题迅速的恶化，从而提出了公共政策终结问题研究的渴求公共政策终结的研究，既是公共政策过程完整性的体现，也是社会治理行动科学化的要求二、国内外学者关于政策终结的观点,最早把公共政策终结作为公共政策过程主要环节之一并进行研究的学者是拉斯韦尔，而对这一问题进行具体研究的则有巴达克（Eugene Bardach）、考夫曼（Herbert Kaufman )、德利翁（Peter. Deleon）和布鲁尔 到了20世纪70年代，公共政策终结问题已经成为一个热点问题，很多研究公共政策的学者都在这一问题上发表了意见，但是，在这一问题的研究上取得显著成绩的还是考夫曼和德利翁。

拉斯韦尔的观点,1971年，拉斯韦尔在《决策过程》中首先对公共政策终结作出界定，他认为，公共政策终结是关于取消公共政策方案，以及研究有关相信某种公共政策必须继续而采取的某种行动，或因公共政策终结而丧失价值的人们之主张的活动德利翁的观点,德利翁认为，公共政策终结是政府当局对某一特殊功能、计划、公共政策或组织，经过深入评估而加以结束或终止的过程丹尼尔斯的观点,丹尼尔斯（Mark R. Daniels）在《公共项目的终结》中认为，德利翁的定义没有考虑到组织自身终结不合适公共政策的主动性，也不能应用于政府精简、削减预算的终结行为上来 他认为，政策终结位于政策过程的末端，对一项政策的终结意味着一项新的政策的开始，所以政策终结也是一个发展的概念 因此，丹尼尔斯给公共政策终结所下的定义是：公共政策终结是对政府项目、公共政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减林水波的观点,台湾学者林水波认为，公共政策终结这个概念隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止、机关组织的裁撤，同时它也是新期望的提出，新规则、惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织的更新与发展陈振明的观点,政策终结是政策过程的最后一环，是理性化政策过程的最后结果，但也被认为是承上启下的一环，它不仅是对一项政策的了结，而且也意味着修正或调整。

张金马的观点,政策终结是政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，发现该政策已成为多余、不必要或无法发挥作用时，采取必要的措施予以终止的行为三、政策终结的定义,顾名思义，终结是终止、结束之意政策终结是指经由政府组织或社会自发的政策评估之后，政策决策者或制定者采取一定措施，将过时的、无效的或多余的政策、计划、功能或组织予以终止或结束简单地讲，政策终结就是指政策终止或结束的意思 具体内涵： ●政策终结的主体应是政府中政策的决策者或制定者，其他组 织或个人无权终止公共政策； ●政策终结的客体（即对象）除过时的、无效的或多余的政策 外，还包括了过时的、无效的或多余的计划、功能或组织； ●政策终结的依据是政策评估没有科学有效的政策评估，也 不会有科学有效的政策终结四、政策终结的类型,1.根据政策层次有如下四种类型（这种分类根据P.德利翁的观点） （１）政府功能的终结即，政府某项职能的消除或改变如，美国曾任总统尼克松的“新联邦主义” 1969年8月8日,尼克松正式提出“新联邦主义”面对城市危机、社会危机和对政府的信任危机，该政策以“还政于州”、“还权于民”为口号，旨在扭转自罗斯福以来权利从州和地方政府流向联邦政府的趋势，加强州和地方在解决各种经济和社会问题中的作用，进而克服由于不断扩大联邦政府对经济和社会生活的干预而造成的积弊。

这意味着终结了美国联邦政府包揽一切的职能，由集权发展向分权模式发展２）政府组织的终结；包括机构的裁撤、合并等等 （３）狭义的政府终结； （４）项目的终结即政策的具体项目以及执行措施的终结在所有终结内容中，项目的终结是最容易达成的因为具体项目以及执行措施与实际问题连接，结果好坏或影响怎样有目共睹，容易达成共识2.根据政策终结所需的时间,巴尔达茨根据政策终结所需要的时间，将政策终结分为以下三类： （１）爆发型；特定政策在短时间内终结 （２）渐弱型；通过长时期的缩减政策所需预 算等方法而逐渐终结 （３）混合型上述两种类型的混合，是短时 间内分阶段终结政策五、政策周期,1.政策周期的定义 政策周期是指政策经过制定——执行——评估——终结这几个阶段后形成的一个周期 可见，政策不是凭空想象的，常常是原有政策的延续，政策在执行中要不断修正和调整，从而形成了一个周期 在这当中，政策制定是核心，政策执行是关键，政策评估是对政策方案合理性的最具权威的检验；政策终结则意味着一个旧周期的结束2.政策周期理论的源流,1956年，美国学者拉斯维尔在的《决策过程》一书中把政策过程划分为七个阶段：1.情报，2.建议，3.规定，4.行使，5.运用，6.评价，7.终止。

在拉斯维尔看来，这七个阶段不仅描述了公共政策是如何制定的，而且描述了应该怎样制定公共政策 学术界普遍认为，拉斯维尔对政策过程的分析主要是关注政府内部的决策过程，而没有考虑外部环境对政府行为的影响，同时拉斯维尔把政策评估放在政策运用之后也与现实不符，因为不仅要在政策执行之后对政策进行评估，在政策执行之前也要对政策进行评估布瑞沃的修正,20世纪70年代中期，布瑞沃对拉斯维尔提出的七阶段论进行了修正，提出了政策过程六阶段论： 1.创始，2.估价，3.选择，4.执行，5.评估，6.终止 他认为应当在讨论问题确认阶段时把政策过程扩展到政府之外此外，布瑞沃还把政策过程看作是一个不间断的周期，即大多数政策并不是一个从生到死的有限的生命周期，而是会以不同的形式不断重现琼斯的提升,此后，不断有学者对政策周期的阶段提出自己的见解，其中广为学界接受的是琼斯(Charles O. Jones) 的观点 琼斯认为政策过程的框架的基本要素有：感知/定义、界定、汇集/累加、组织、确定议程、方案形成、合法化、预算、执行、评估和终结 他据此把政策周期过程概括为以下五个阶段： 1.问题认定，2.政策发展，3.政策执行， 4.政策评估，5. 政策终结 。

3.政策周期的内涵,（1）公共政策的周期一般可以分为政策的生命周期和政策的变动周期两种类型 所谓政策的生命周期，也就是一个完整的政策过程，它指的是公共政策经历了从问题的认定到政策的出台，再经过执行、评估、监控、调整诸环节，最后归于终结 政策的变动周期指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现2）不同政策周期的时间长度是不一样的这种决定时间长度的因素很复杂，但主要和政策目标的大小远近、环境变化以及实施的难易相关；政策周期的长短还与具体政策的情况相关六、政策周期研究在我国当前的意义,1.巩固和发展现行政策，保持政策的连续性和稳定性这是因为：（1）通过对政策周期的研究，政策制定者可以了解政策是否实现了预期的目标，政策执行是否出现了偏差，以及随着条件的变化，是否需要进行追踪决策；（2）政策制定者可以依据对政策周期进行研究所得出的结论，做出是否坚持原政策，是否修改原政策，或是终止原政策制定新政策；（3）通过对政策周期的研究，政策制定者可以根据原政策成功或失败的经验教训，使建立在原政策基础上的新政策在新一轮的周期中扬长避短，提高政策的功效政策的连续性和稳定性是由政策本身的严肃性决定的，是经济发展，社会进步的必然要求。

我国政策领域中出现的诸如政策之间缺乏连贯和衔接，“撞车”现象时有发生，政策朝令夕改等问题，通过对政策周期的研究和分析，都是可以避免的2.提高政策制定的科学性这是因为，通过政策周期阶段化的研究，可以优化政策制定系统，促进政策决策的科学化，减少政策制定的失误，确保政策发挥应有的作用它有助于我们通过对已往政策周期的研究，吸取经验教训，克服政策制定上的缺陷，确立政策制定的科学化和程序化，促进有中国特色政策制定体系的建立3.促使政策终结，提高政策绩效；不断淘汰过时的、无效的、不必要的政策，节约社会资源，提高效率 4.推动政治、经济、社会、文化等领域的发展当前，我国正处于市场体制、政治体制的全面改革之中，改革给我们带来了生机，改革给我们带来了希望，改革也给我们带来了许多新问题和新挑战通过对各项政策周期及其互动关系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新体制内部形成相互制衡的机制，可以推动改革开放事业同时，市场发育和完善，离不开科学、合理的政策的推进随着市场经济的逐步发展，改革的深入，哪些政策要淘汰，哪些政策要完善，哪些政策要制定，这些都离不开政策周期的研究，如果理论研究跟不上，不能及时地回答政策领域中提出的新问题，经济发展就不能顺利进行。

七、政策终结的障碍,由于政策终结是一个人为的政治过程，而政治的核心问题是利益的分配问题，这就意味着政策终结并非一种自然消亡过程，它必将涉及人员、机构、心理、利益等复杂因素，这些因素必然会给政策终结制造许多困难和障碍 P. 德利翁曾对此问题做过系统研究1978年时，他指出，政策终结的障碍主要有五点： 1.心理的和知识上的抵制； 2.组织和政策本身的连续性； 3.动态的保守主义； 4.反终结联合体的形成和活动； 5.法律上的障碍和高成本的执行1983年，他进一步完善了自己的观点，认为阻碍政策终结的因素有七点：,1.制度和结构性因素（组织、政策的持续性等）； 2.政治性方面（反对联合等）； 3.经济上的考虑（沉没费用等）； 4.心理上的抵制（关于终结的否定心理或观点等）； 5.伦理道德上的问题（终结被认为是对现存制度和政策 的攻击或不正常行为等） 6.理念和信念上的问题（在社会上占统治地位的理念或 组织内部的价值问题等）； 7.法律上的制约（要通过法律上的修改等）可以说， P. 德利翁对政策终结的阻碍因素进行了经典的概括，为我们分析政策终结的阻碍因素提供了有益的指导和参考 我们认为，阻碍政策终结的主要因素有以下六点： 1.组织机构的惯性； 2.抵制终结的联合影响； 3.法律上的障碍； 4.政策终结的代价； 5.社会公共舆论的压力； 6.理念和信念上的问题。

1.组织机构的惯性,当不同的机构相互配合并开始执行某项政策时，一种惯性就油然而生了机构的惯性使政策执行一旦开始就很难停止如果要想修改其方向或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到这是因为机构所固有的惯性，使它本能地反对任何变化的要求2.抵制终结的联合影响,执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结3.法律上的障碍,任何政策的确定和组织机构的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办理程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律的滞后性4.政策终结的代价,政策终结高昂的成本也是影响政策终结实施的一个关键因素政策终结的成本有两种：一是现有政策的沉淀成本；二是终结行为本身要付出的成本现行的政策或组织机构已经投入了巨额成本但没有得到回报，政策决策者面对投入的沉淀成本，往往处于进退两难的境地。

5.社会公共舆论的压力,通过报纸、刊物、广播、电视等新闻媒介所。