英日规制改革模式差异及体制成因.doc

英日规制改革模式差异及体制成因*肖兴志张嫗内容提要：本文通过对英国日本两国规制改革模式的描述，比较了其模式的差异，并从 体制传统角度分析了两国规制改革模式差异的深层次成因关键词：规制改革 模式差异 体制成因规制（又称为管制，来源于英文"Regulation" 一词）是指政府对私人经济活动所进行的 某种育接的、行政性的规定和限制规制活动与宋观调控一样，都属政府干预市场的范畴， 不过两者干预的方式却不相同伴随着社会经济技术结构的变化以及传统规制体制的低效率, H 20世纪70年代美国率先在证券市场放松规制以来，英国与LI木也在同一时间开始了规制 体制改革而且其改革计划也延伸到类似的部门他们部受到了美国放松规制运动的影响， 瓯临共同的国际市场压力，部追求类似的“自由化”与“放松规制”的目标，但却产生极为 不同的改革模式我们认为，这种改革模式的差异主要不是由具体规制方法模型决定的，而 是根源于两国传统体制所产生的意识和制度差异一、英国日本规制改革模式的差异2（）世纪80年代，英国开始对电信业和金融业进行规制改革，后来规制改革又拓展到广 播业、运输业、公用事业等部门，呈现出一种普遍化的、适用范囤更广的改革模式，即“竞 争导向分离式”的规制改革-模式。

这种模式既积极推进竞争，又提侣政府与产业分离，主要 有四个主要特征：1、 取消对市场进入退出的管理，积极推进竞争政府推动竞争，但不能根据市场胜负情 况操纵白由化政策的结果政府积极运用竞争导向的再规制政策，以使市场fl由化，并且制 定了一些倾向于新竞争者的规则比如，电信规制办公室（Oftel）就有意识的运用规制权力 来帮助英国电信公司（BT）的竞争者为扶植竞争，煤气规制办公室（Ofgas）对英国煤气 公司（BG）加以严格限制除制定新规则之外，政府部门和新规制者不会对加剧竞争的重组 进行限制管理英国Z所以放松规制推动竞争，迅因为他们相信这会使英国成为更能吸引制 造业、商业和金融业的地方与此相反，LI木政府对规制中的竞争优势却不太在意，他们感 兴趣的是如何使白己的制造业和银行变得更为强人，而不是如何吸引其他国家来投资英国 政府准许企业&由进出市场，反映了他们对H由化进稈中所产生的市场扰乱有更广泛的承受 准备相比较而言，口木政府尽力使白由化进稈和谐，从而使市场扰乱的影响最小化2、 政府分裂规制权威英国已进行了两次规制制度改革，把中央政府备部门的权力转移 到新的独立规制机构，这比其他国家进行的次数祁多。

自1979年以来，政府成立了包括电信 业、金融业、煤气、白来水、电力和广播业方面的12家新的独立规制机构电信业方面，贸 丁部和Oftel分享权力金融业方面，财政部、英格兰银行与证券投资委员会（SIB）及其白本文系2000年度国家社会科学基金项目《自然垄断型金业改革与规制政策设计》（项目批准号00CJY0I2） 研究的阶段性成果，项日负责人为肖兴志规制组织分享权力并口，中央政府备部门都不收冋规制权力这同U木的情况有很大不同, 木的中央政府各部门非常热衷于保护白身的权力英国政府从电信规制体制改革-开始着手 进行这种模式改革，部分原因是出自思想意识偏好此外，英国政权的频繁更迭也是撒切尔 政府赞同成立独立规制者的一个重要原因执政党想对官僚政治进行渗透，出于同样的原因, 执政党还要防止如他政党对官僚政治的未来进行渗透所以保守党的领袖们渴望设立独立规 制者，这样就不会被工党轻易“俘获”政府创造出一个更为复杂的官僚机构来实施规制措施, 因此很难把英国的改革称为放松规制但通过对规制职能和主办职能的分离，使得政府很难 把规制措施与更广泛的产业政策结合起来3、 政府以法律为基础进行规制英国过去的规制特征是非正式的和不成文的，但是八十 年代的规制改革却明显趋近于美国式改苹：即规制标准中立、有尚定的程序、正式的辩论和 诉讼的公开。

这种改革通过对权力的定义和减少H由处理权来削弱官僚政治的权力这些特 征在新的规制部门体现得十分明显，比如SIB和Oftel；而在一些老部门体现得较少，如健康 和安全委员会从某种程度讲，这种趋势很自然地遵循了政府的竞争导向政策然而，程序 适当和公平竞争的理念却使英国容易受到“美国病”的影响：较以往更多的律师和更复杂、 详尽的法律条文英国政府对学术界智囊团有菲常强的依赖性，经济学家和律师推动规制改 革更为接近美国模式4、 政府以不稳定的、对立的方式来实施改革尽管英国的体制还远未达到充满对立感的 美国模式，但规制改革在实施阶段便呈现出申诉和拖延的重复决策现彖电信业、金融业和 公用事业方面的新体制均以新的规制者和被规制者的反复摩擦为特征谈判和中诉的过程常 常被延长，但仍达不到令双方满意的程度典型实例出现在煤气部门，如1992年Ofgas和 BGZ间的大战在电信业方面，Mercury和BT就相互连接的条件进行了争论在金融业方 血，…些城市律师对金融服务法案中的有关扩散条款十分气愤，以至于联合起来把SIB的第 一任主席赶下台从规制改革的模式角度讲，英国式的规制改革强烈体现了竞争导向和法律再规制的倾向 性。

这两种形式再规制暗含了政府对产业的失控，但这种改革很可能延续下去其原因有二: 一是制度创新涉及面很广；一是竞争导向的理念已经深深扎根于新规制制度中新的规制者 对竞争政策和经济规制的兴趣己成惯例，以后的政府很难改变这一进程，因为这需要取消独 立的规制者，削弱以至彻底剥夺他们的权力任何一个T党政府都很难取消撒切尔政府和梅 杰政府的一系列改革方案在遭到长期的反对后，工党也有了很大的变化八I-年代初期， 工党还坚持要把私人企业国有化，但到九十年代初，却逐渐接受了私有化和放松规制计划 1995年，工党修改了宪法第四条，从官方角度放弃了该党实现生产资料国有化的承诺同英国一样，日本政府对电信业和金融业的规制改革也采取了同一模式在八十年代的 行政改革和九十年代的放松规制中，日木政府也把规制改革拓展到了广播业、运输部门、公 用事业等部门，形成了一个独特的被称为“战略性加强”的规制改革模式战略性”指的是 政府并没有为自由化而白由化，而是在某些特殊市场有选择的引入竞争，同时保证国内的企 业得以生存和繁荣，尽可能防上其崩溃加强”是因为政府并没有退出干预，而是通过加强 关键控制机制，来重新组织干预手段，重新安排特殊的干预政策组合。

这一改节模式具有四 个基本特征：1、政府有选择地促进竞争，管理市场进入，将“退出”减至最低限度日木政府强烈地 倾向于战略性的再规制，重槊•改革以有利于国内企业或最起码将任何加于它们身上的负面影 响降至最低不彖英国，口木当局对竞争导向的再规制相对而言兴趣不大取而代Z的是， 他们有选择性地对市场变换作出反应，只有在那些被他们确认竞争是有益的领域才实施H由 化政府部门实施“边准备边自由化”的战略首先，他们采用战略性的推迟，使企业有时 间调整邮电通信省（MPT）推迟一个新移动通讯系统的应用，部分原因是将其作为一种途 径以给NTT和NEC有时间在移动通讯技术方面赶上摩托罗拉第二，他们使用提前警告， 即在白由化实丿施前大肆宣扬以此推进企业适应白由化大藏省（MoF）曾使用这种方法以鼓 励小银行实现现代化第三，他们直接干预以鼓励或强迫企业去调整这种市场控制方法与 英国形成鲜明对照，英国自由化的整个思想是将无效率服务的提供者挤出市场2、 政府保持集中型的规制权威日木规制改革不同于英国，它没有对官僚纟R织进行显著 的重组或权威的分散化美国政府发展了独立的规制机构系统，有意地将它们与主管部门分 开英国规制改节从近似于L1木模式，即中央政府部门既是主办者又是规制者，向美国模式 转变，即成立独立的规制机构。

3、 政府保持行政的自由处理权日木规制改革最显著的特征是扩张性再规制，内阁官员 部急于保护和扩张£1己部门的管理权威，阻止管辖权被其他部门侵犯，因为H木规制改革中 存在着一种很真实的威胁，即权威更多的被其他部门而不是市场参与者所篡夺各部门管辖 权边界的混淆不可避免将导致各部门管辖权行使上的冲突内阁官僚操纵了改节过程以建立 新的权威来源，或用新权力代替III权力权力产生的最大來源在于控制特殊价值资源的能力: 对进入新市场的许可和执照内阁按照解释和实施法律时能够使其自由处理权最大化的方式 制定法律而且，法律还赋予政府区别对待市场参与者的能力，这个能力对于强制依从于行 政指导的权力来说至关重要政府也参与了一些诉讼稈序再规制方面的活动，但他们试图避 免让这些法律的诉讼稈序降低行政的a由处理权4、 政府以平稳连贯、协调一致的方式实施规制改革口木的政治过程使其规制改革非常 缓慢，缓慢改革与快速改革在性质上有着较大差异部门官员为了给弱小企业有时间准备竞 争经常会故意拖延改苹，这种模式只有在美国实施高压的情况下被打破还有，决策制定过 稈导致反对规制改革的利益集团结合起来，正式的通过政策制定委员会，非正式的通过官僚 与企业家Z间的规制讨论。

政府试图使至少一■部分反对者能接受其命运，而这又涉及到建立 一套对他们的补偿计划口木的政府结构允许采用一种协调的方式进行改革这使口木规制 改革的进行菲常渐进非常顺利，实施起来比英国更具效率LI木改革政策的进展集中于备部 门，他们可有意实施改革，可更好地构思和实施协调战略因为他们不与独立的规制机构分 享权力，他们也很少受制于司法系统或执政党因索目前L1木的规制改革-呈现岀两方血明显趋势：一是规制者更重视明确表达和实施政策的 权威而不是具体政策木身如Mof放松了利率规制，但并不放弃在金融制度上的权威以及与 政治家、独立规制机构和司法系统相对的白治权二是规制者已放弃许多具体政策但不会放 弃政策目标如Mof很大稈度上放弃了试图控制资金成木或分配信用给企业，但并没有放弃 保护和提高国内产业的基本目标由上所述，英口两国规制改革模式可以概括如下见表1：表1 英国与口木规制改革模式比较英国日本改革的整 体模式竞争导向分离式战略性加强主要特征1•政府取消对市场进出的管理，积极推进竞争 （偏向于竞争导向的再规制）1.政府有选择件的促进竞争，控制进 入与退出（偏向于战略性再规制）2.政府分裂规制权威2.政府保持集中型的规制权威3.政府以法律为基础进行规制 （偏向于法律再规制）3.政府保持行政的自山处置权 （偏向于扩张性再规制）4.政府以不稳定和对立的方式实施改革4•政府以平稳连贯、协调一致的方式 实施改革二、英国日本规制改革模式差异的体制成因备国进行规制改革的主要原动力是求得经济的发展，英LI两国也不例外，但两国采取了 如此不同的改革模式。

一般说来，规制改革模式应是体制传统、利益集团联盟、工会组织、 产业组织状况及政党等因素综合决定的产物从最深层次的角度分析，体制传统是最基木最 核心的因素，它决定了各国独特的意识形态与制度传统体制传统无法全面充分解释改节结 果，但这一框架能比其它框架能更好地解释规制改革的实质其他因素也很重要，但对于规 制改革模式的选择来说并不关键各国的劳动工会都抵制新H由改革，但他们只是延缓改革 进程而不是改变改革方向产业组织对这种分析是很关键的，但只是在部门层次上才有意义 政党因索有助于理解为什么一些国家比另一些国家的改革更有热情，但却不能解释改革模式 Z间的旁异所以从体制传统角度分析有助于更加深入理解各国规制改革模式的养异英国的体制传统以自由化的思维传统与有限政府的政治传统为特征其T业化从简单的 棉纺加工业时代开始，当时只需要很少资木就可以进行生产因此私人企业家不必依赖较多 政府干预就可以实现产业发展二战后，丁党政府通过对关键产业的国有化并引入计划体系 而奠定了政府在产业事务中更为积极的作用但这些制度，尽管在理论上给予政府以规划产 业发展的潜力，但实。