准公益性水利枢纽项目可持续发展思考 .doc

准公益性水利枢纽项目可持续发展思考准公益性水利枢纽项目可持续发展思考 1 百色水利枢纽工程简况项目业主(管理企业)广西右江水利开发有限责任公司(下称右江水利公司)作为工程建设管理的法人主体，从其注册成立至今，股份变更经历以下三个阶段a)1997 年 5 月，广西壮族自治区人民政府(以下简称广西区政府)，注册成立右江水利公司，性质为直属广西区政府管理的国有独资企业b)1999 年 11月，广西区政府和水利部合作开发百色水利枢纽工程，进行股份制重组重组后公司性质为广西区政府控股、水利部珠江水利委员会等 6 家公司共组的国有股份制企业c)2001 年，根据国务院国发〔2000〕20 号文《关于加快公益性水利工程建设管理的若干意见》的精神，按照“部区合作、政府主导、财政补贴、市场运作”的方式，根据百色水利枢纽建设资本金的构成，再次重组为直属于珠江水利委员会管理的国有股份制企业重组后公司的股东及持股情况:水利部出资代表人珠江水利水电开发有限公司占%;广西区政府出资代表人广西水利电业集团有限公司占%;南宁市政府出资代表人南宁交通投资集团有限责任公司占%;百色市政府出资代表人广西百色开发投资集团有限公司占%。

建设任务及规模百色水利枢纽是珠江流域防洪规划中确定的郁江堤库结合防洪工程体系中的骨干工程，是治理郁江的关键性工程，是郁江上游唯一的控制性防洪工程2001 年 8 月，水利部以水总〔2001〕343 号批复百色水利枢纽工程初步设计，明确百色水利枢纽工程“是一座以防洪为主，兼有发电、灌溉、航运、供水等综合效益的大型水利枢纽工程”百色水利枢纽总库容亿 m3，属不完全多年调节，Ⅰ等工程，主要建筑物有主坝、副坝、水电站等;其中拦河坝、副坝等为1 级建筑物，设计标准 500 年一遇，主坝为碾压混凝土重力坝，最大坝高 130m，坝顶长 720m;电站厂房等为Ⅱ级建筑物，设计标准采用 100 年一遇，电站装机容量540MW(4×135MW)，多年平均发电量亿 kW•h，其中枯水期(12 月至次年 4 月)发电量占年发电量的%建设投资来源2001 年，水利部水总〔2001〕343 号批复百色水利枢纽工程初步设计总投资亿元，资金来源:水利部亿元、广西亿元作为项目资本金，总计 20 亿元;其余通过银行贷款解决工程建设过程中由于移民征地政策变化和市场价格变化幅度较大等原因，2006 年发改投资〔2006〕1787 号批复初步设计修改概算工程总投资亿元，资金来源为:中央投资亿元，地方投资亿元，银行贷款亿元。

2010 年，发改投资〔2010〕1719 号批复云南剥隘滑坡应急抢险工程投资亿元资金来源为:中央投资亿元，地方投资亿元，企业自筹亿元2012 年，发改投资〔2012〕1360 号、水规计〔2013〕344号批复百色水利枢纽库区移民政策性调整等原因增加投资亿元，由企业自筹解决百色水利枢纽工程批复概算投资总计为亿元，投资构成:中央投资亿元，地方投资亿元，银行贷款亿元项目建成后发挥的综合效益百色水利枢纽工程建成投产后，在郁江流域的防洪、发电和水资源调配等方面发挥了巨大的综合效益2011 年国家发改委进行后评价结果表明，百色水利枢纽达到了预定的建设目标a)防洪、减灾效益显著在百色水利枢纽建成以前，郁江流域没有控制性的大型调蓄工程，郁江及其支流右江流域是多洪灾的地区，洪灾主要集中在人口稠密经济发达的南宁市、百色市、郁江下游地区及右江盆地2001 年 7 月 4 日，全流域发生 10 年一遇洪水，仅上述地区的直接经济损失高达亿元，其中南宁市直接经济损失达到25 亿元百色水利枢纽建成后，使右江沿岸各市县基本免除五十年一遇以下的洪水灾害，结合南宁防洪堤建设，可使南宁市的防洪标准由五十年一遇提高到近百年一遇。

水库蓄水以来，先后 8 次将大于 3000m3/s 的洪水调度控制在3000m3/s 以下，基本实现左右江洪水错峰、削峰，大大缓解了南宁市的防洪压力;在 2014 年“威马逊”台风(建国后有台风记录以来进入广西的最强台风，15 级)和“海鸥”台风引发的洪水期间，分别使南宁市邕江河段的洪峰水位降低了和，充分发挥了百色水利枢纽作为郁江流域防洪控制性工程对南宁城市防洪的巨大作用2011 年由国家发改为组织的百色水利枢纽后评价预测未来年均防洪效益可达约亿元b)作为广西电网唯一可直接调度的调峰水电站，对于电力安全保障提供有利支持广西电网水电比重较高，水电装机占总装机容量的 52%网内统调水电大多为低水头径流式电站，调节能力差或基本不具备调节能力百色水库是广西区内仅次于龙滩的第二大水库，电站具有良好的调峰、调频、事故备用和电力补偿能力，是广西电网唯一可直接调度的龙头控制性水电站，也是广西电网的主要调峰电厂之一右江水力发电厂调峰电量实际占发电总量的 90%，枯水期的调峰电量占全年调峰电量的 70%，位居广西电网中调峰水电厂前列，以其良好的调峰、事故备用和电力补偿能力，承担着整个电网的调峰、调频和事故备用等重要任务，在缓解广西电网调峰矛盾、保障电网安全等方面，发挥重要的作用。

右江水力发电厂还是广西电网在应对雪灾、雷击等自然灾害时的重要备用容量，对提高广西电网运行可靠度及解决灾害期间的电力供也有着十分重要的作用同时，作为右江上游的龙头电站，百色水库建成后，通过水库调控下泄流量，改变了下游河道的流量大小和年内分配，使下游各径流式梯级电站得到了有利于发电的来水过程，下游已建成的东笋、那吉、鱼梁、金鸡、老口、西津、仙依滩、马溜滩、长洲等 9 个梯级电站的每年枯水期电能增加约亿 kW•h，尤其是那吉电站实现了全年不停产发电，增加下游梯级电站年发电效益约 4000 万元，增效显著c)改善了右江的通航条件右江是广西重要的通航河流之一，是滇桂少数民族地区对外的主要通道航道存在的主要问题是枯水流量小，航道宽度不够，水深不足百色水利枢纽建成蓄水后，上游渠化干流 108km，渠化支流 7条，总航道长 300km，库区形成深水航道通过水库调节，使坝下综合历时保证率 95%的枯水流量由原来的/s 提高到100m3/s;再经那吉梯级反调节后，保证那吉坝下右江通航流量不小于 140m3/s;结合局部航道整治，使百色至田东河段通航 300t 级船舶，达Ⅴ级航道标准，田东至南宁通航 500t级船舶，达Ⅳ级航道标准。

d)在珠江流域的压咸补淡等水资源调配方面发挥重要社会公益作用百色水利枢纽工程建成以来:①先后 4 次参与珠江口的压咸补淡工作，服从统一调度加大水库泄水量，通过置换河涌的污水、咸水，进一步改善了珠江河口地区的水环境，为抑制珠江三角洲咸潮影响，保障澳门、珠海及珠江三角洲地区的供水安全，维护河口地区的社会稳定，发挥了重要作用;②枯水期在正常发电泄水之外另增加下泄流量，保证右江下游河道环境用水需求，改善下游河道枯水期水质;③在 2008 年 6 月和2011 年 3 月，百色库区先后遭遇粗酚和纯苯运输交通事故造成水体污染事件，严格按照政府要求电厂停止发电泄水，通过大坝拦截和水库稀释有毒物质，保证了下游用水安全百色水利枢纽的定位与特性分析从以上百色水利枢纽的建设任务、资金来源渠道以及发挥的综合效益等方面可以看出，百色水利枢纽是一个典型的准公益性水利枢纽，具有明确公益性特点:①公益性效益突出，在功能任务方面，是以防洪等公益性任务为主，发挥巨大的防洪效益，其社会效益明显;②清洁电能质量优良，枢纽总装机 54 万 kW，水库为不完全多年调节，为电网提供优质清洁电能，长期发电效益较好;③投资构成比较简单，由于项目公益性任务突出，项目投资构成比较简单，即政府投资+银行贷款。

2 百色水利枢纽投产后的经营情况来水及发电情况百色水利枢纽自 2006 年 12 月投产发电以来，特别是 2008 年之后，由于遭遇西南地区连续特大干旱影响，特别是 2009—2011 年，是百色水文站自 1937 年有水文记录以来历史最枯水年份，来水和发电严重不足，截至 2014 年，多年平均来水量亿 m3，只达到设计多年平均来水量的%;多年平均上网电量亿 kW•h 只达到设计多年平均的%;多平均发电收入亿元，仅达到设计值的%经营情况右江水利公司承担着项目建设贷款的还本付息，大坝、电站及库区等枢纽工程的维修、养护费用以及公司管理费等经济开支，而全部开支来源全部依靠唯一的发电收入截至 2014 年，百色水利枢纽税后发电总收入约亿元，开支维修养护等经营成本约亿元，偿还贷款本金利息约亿元，累计亏损约亿元，可看出 2007—2014 年的全部发电收入都无法满足偿还银行贷款本息自 2008 年开始，随着银行贷款陆续到期，公司被迫采取短期融资的办法来偿还长期贷款本金和补充流动资金，截至 2014 年底短期贷款余额约亿元，对银行贷款总额维持在亿元，每年贷款利息高达亿元3 百色水利枢纽存在的困难分析百色水利枢纽自 2006 年底投入运行以来，枢纽工程运行状况良好，连续 8 年安全度汛，电厂连续安全生产3177d，累计为广西电网输送优质清洁电能亿 kW•h，较好的发挥了防洪、发电等综合效益。

但是右江水利公司却面临着财务收支不平衡、连年亏损的危险局面，主要存在以下困难a)工程贷款额度比较大，贷款偿还压力极大国家发改委批复百色水利枢纽概算总投资合计亿元，其中:云南剥隘滑坡应急抢险工程投资企业自筹亿元和库区移民政策性调整等原因增加投资亿元，未纳入经济测算实际工程完成的总投资预计约亿元，超概算总投资约亿元(其中已批复概算外新增项目约万元)也需由项目贷款解决，实际贷款总额将比项目设计测算所能承受的贷款额超出约亿元，仅此一项，该项目需增加利息支出约亿元至 2014 年底，右江水利公司已偿还贷款本金利息约亿元，百色水利枢纽投产以来的全部税后发电收入亿元，还不满足偿还贷款本息的需要b)实际发电量难以达到设计水平，财务收入严重不足百色水利枢纽由于连续干旱，造成实际发电收入比初步设计测算发电收入累计减少约亿元，仅够维持较低水平的经常性开支和部分运行维护费用，而无法按协议要求偿还国家开发银行到期贷款本金虽然 2014 年来水转丰，发电收益较好，但暂仍无法弥补和化解 2009—2013 因来水不足所累积的债务风险项目短期运行亏损严重，将会导致工程维修养护经费不足，工程无法正常维修养护及更新改造，进而可能影响工程的安全运行和防洪功能的正常发挥。

c)上网电价未能真实反映发电成本2001 年百色水利枢纽初步设计批复电价为元/kW•h(含税)，2006 年百色水利枢纽投产后批准上网电价为元/kW•h(含税)，仅此一项，按设计电量计算每年减少收入 2456 万元根据公司与广西区物价局联合进行百色水利枢纽上网电价方案专题研究结果，依照国家现行的经营期成本核定电价的办法进行测算，上网电量即使达到设计值，若电费收入要承担全部功能的贷款总额，则电价将高达元/(kW•h);若电价只消化发电功能建设贷款，则发电成本为元/(kW•h)2013 年 10 月广西区物价局批准上网电价微调到元/(kW•h)，但这一电价水平未能完全体现发电成本，未充分体现上游龙头电站和优质调峰电量的价值，也未体现出项目显著的社会公益的贡献d)公益任务的支出缺乏补偿渠道百色水利枢纽主要公益性任务是防洪，水库专门预留了防洪库容，由此降低了发电水头，发电耗水率增大，发电量减少，测算每年少发电量约亿kW•h，年发电收入减少约亿元另外，还承担了其他公益任务，如保证枯水期环境用水流量、保证用水安全、以及保证下游珠江流域压咸补淡等，为社会公益做出了较大贡献，但没有相应的经济补偿e)税赋和规费负担重。

企业发电增值税率为 17%，营业税金及附加每年约 7727 万元，而水电企业几乎无进项税抵扣;地方性税费较多，财政性规费标准较高，比如教育费附加中另外增加地方教育费附加费 2%，水资源费元/(kW•h)，比国家规定的元/(kW•h)增加了 50%;其他如水利基金和价格调节基金等规费，按发电收入的%计算，每年上缴约 100 万元;以上综合税负高达%(按。