土地财政对城市化发展影响.doc

土地财政对城市化发展影响摘要： 一、问题的提出与文献回顾 1988 年土地有偿使用制度的正式确立和 1994年分税制改革后，土地出让金和土地相关税费成为地方政府重要的财政收入来源，成为地方经济发展和城市建设的“发动机” ，很多地方甚至演变为“土地财政” 学者们对土地财政如何促进城市化和经济增长进行了充分的理论解析：土地财政在经济增长与城市化进程中扮演了积极角色[1]，我国经济增长的主要载体是城市化，而城市化的发展需要土地，这就使得政府只能依靠土地财政收入来发展城市化[2]地方政府不断实施征地、开发、出让，从中获取土地财政收入，形成了土地财政与外延式城市扩张的恶性循环[3]土地财政提高了地方政府的积极性、增加地方政府财政收入和固定资产投资，对经济增长具有显著正向影响作用[4]学者们也指出了目前发展模式的问题：地方政府在发展经济的过程中过度依赖土地财政[5]，目前的事实是土地城市化快于人口城市化，土地利用粗放，助推房价非理性快速上涨并积累金融风险， “后土地财政时期”城市化发展会陷入困境[6]政府作为土地市场垄断者和经营者，一方面采取压低征地成本和公共品提供成本的方式，来降低城市化的支出；另一方面获取个体参与城市化支付的税收和地租。

政府的双重标准行为在提高城市化水平的同时降低了城市化的质量，也损害了农民的利益[7]从长期、全局来看，依赖现行土地财政模式无法实现土地财政收入的可持续增长[8]，只有改变财政体制，优化筹资模式，转变政府职能，才能提高城市化发展质量，从而推动经济持续增长[9] 现有文献大都对土地财政促进地方经济增长持肯定态度，在研究过程中遵循土地财政――城市化――经济增长思路，只是将城市化作为一个过渡性工具变量纳入研究，较少直接研究土地财政和城市化的关系现行发展模式降低了城市化的质量[7]，城市化不仅仅是经济增长的手段，也是社会发展的目标本文拟直接研究土地财政与城市化的关系，研究成果将有助于推动城市化的健康发展本文结构安排如下，第二部分厘清土地财政的内涵并分析土地财政产生的原因；第三部分剖析土地财政对城市化发展的作用机理和负面影响；第四部分基于协整理论验证时间序列上广东省土地出让金与城市化水平及城市建成区面积之间的关系；第五部分是研究结论与讨论 二、 土地财政的内涵及产生原因 华 南 理 工 大 学 学 报（社 会 科 学 版） 第 3期李明月 等：土地财政对城市化发展影响 （一）土地财政的内涵及构成 　　狭义的土地财政是指地方政府通过招标、拍卖、挂牌等方式出让土地获得土地出让金，以此作为财政收入的重要来源的方式；广义的土地财政是指除了土地出金收入之外，还包括地方政府预算内与土地直接或间接相关的税费收入，前者是制度外收入，后者是制度内收入。

本研究理论分析中土地财政内涵还涉及到以土地作为抵押资产、从银行获得的融资收入 制度内土地收入以土地税费为主，包括三大部分：一是与土地直接相关的税收，政府在土地流转过程中征收的相关税费，主要包括土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税和契税，1994 年分税制改革后这些税种由地税部门收取，税费归属于地方政府；二是与土地间接相关的税收，主要是指土地征收及与房地产业、建筑业有关税收，包括房地产税、房地产业和建筑业的营业税、所得税等随着城市化进程不断推进，这些税收收入已成为制度内收入的重要来源；三是与土地相关的收费，指在办理征地、划拨、使用土地手续或办理土地登记和变更登记时政府向用地者收取的各种费用，包括耕地开垦费、土地出让业务费、新增城镇建设用地有偿使用费、征（拨）用地管理费等[10] 制度外土地收入主要指“招拍挂”土地出让金收入土地出让金即土地使用权出让价格，是指政府将土地使用权在若干年限内让与土地使用者，并向使用者一次性收取的土地出让的全部价款本质上土地出让金与税费性质不同，土地价格是地租的资本化，等于今后若干年土地租金收入的贴现值分税制改革后，明确了土地出让金归属地方政府，作为地方政府预算外财政收入。

2007 年以前，土地出让金长期以非税收的形式，脱离于地方政府财政预算管理体制之外，形成了“管理体制外、收支预算外”模式[10] （二） 土地财政产生原因 1. 垄断性土地制度是土地财政形成的制度基础 土地财政是在当前的土地制度框架下政府垄断土地一级市场的结果，是政府主导型的土地资本化[11]中国的土地所有制度是城乡二元土地制度：一种是国家所有制，一种是农民集体所有制国家控制和支配二者的土地产权，区别仅在于，国家不对集体所有制控制后果承担直接的财政责任[8]土地集体所有制不是基于私有产权的合作契约，而是由国家控制、集体承受控制结果的一种制度安排[12]地方政府拥有征地的决定权，是土地供应一级市场的垄断者，农地只有经政府征收转变为国有土地后才能进入城市土地一级市场在农地非农流转过程中，征地成本较低，出让价格较高，政府从中获取高额利润现有征地制度及土地出让制度赋予地方政府垄断城市土地一级市场的权利，这是土地财政形成的制度基础 2. 分税制财政体制改革是土地财政形成的直接原因 1994 年全国实行分税制改革，改革的本来目标是财权上收中央以扩大转移支付和大型公共支出，事权下放地方以促进经济建设和社会建设。

为达到财权上收目的，中央政府把数额大、易征管的收入均划入中央收入，中央财政收入占全国财政总收入比重由 1993年的 2200%增长到 2010年达 5100%[9]显著提高的中央财政收入极大加强了中央政府的宏观调控能力和对地方政府的财政分配能力但与此同时，地方政府的财政收入比重明显下降，不堪事权下放后日益增加的地方公共支出为减少改革阻力、弥补地方财政缺口，中央把土地出让收入划归地方作为补偿在税收等预算内收入不足的情况下，通过大量预算外收入（各类收费及土地出让金等）扩张地方财政收入就成为地方政府的理性选择甚至是唯一选择，土地收入占地方财政总收入比例快速增长，从 1991年占比仅为 580%提高到2010年的 4680%[13]政府?政规模的快速扩张与土地为核心的城市化紧密联系[9]，分税制改革后，土地财税收益化解了地方政府财政资金不足的困境[13] 　　3. GDP 导向的政绩考核体系是土地财政形成的间接原因 在过去很长一段时间，我国政府是比较典型的经济增长型绩效管理国家致力于经济发展，建立了以经济指标为主的政府绩效考核体系，以 GDP和地方财政收入作为主要指标在这样的政绩考核体制的激励下，地方政府表现出较强的“经济人”行为特征，通过不断提高 GDP和财政收入彰显业绩。

地方政府作为城市土地经营者和理性经济人，在经济利益的驱动下，通过出让土地获得土地出让收入成为推动经济发展、改善城市面貌最简单而又直接有效的手段城市化水平也成为一个单纯的指标，为城市规模的过度扩张提供助力 4. 城市化进程加速了“土地财政”模式形成 20 世纪 90年代以来，中国城市化加速发展，城市化水平从 1992年的 27.46%提高到 2010年的近 50.00%[14]各类要素从农村向城市聚集，为实现要素在空间上的良性再配置，政府不得不出让土地以满足城市空间规模扩张的需要，进一步促进实物资本和人力资本在城市区域的快速积累随着城市的扩张，大量城市基础设施建设资金也通过获取土地出让金得到满足而随着城市化进程的不断推进，进一步推动土地价格上涨，政府从土地供应中获得了更高的租金收入，成就了地方政府“土地财政”模式，也相对固化了“土地财政”模式 三、 土地财政对城市化发展影响的理论分析 （一）土地财政推动城市化进程的作用机理 工业化起步阶段，经济增长是政府首要目标地方政府通过提供各种税收优惠政策和相关配套基础设施，低价出让工业土地的方式来吸引投资，推动产业发展，促进经济增长在资本稀缺、实物资本价格高昂的初始要素限制下，政府通过无偿划拨、协议定价等方式将土地低价甚至是无价作为前期工业投入，保证工业企业边际产出的提高和利润的实现，促进地区工业迅速发展。

地方政府的财政收入也因工业税收（营业税和增值税等）的增加而快速增长，极大调动了地方政府循此模式发展经济的积极性 城市化发展阶段，地方政府依靠高额的土地出让收入和税收获取收益，促进土地资本的形成，为经济发展和城市建设提供资金来源政府主导下的土地财政扩张，以土地为载体的城市化融资方式，使得政府有动力、有途径来增加与土地城市化直接关联的资本密集型的公共资本投资[9]城市基础设施建设和公共设施建设不断完善，为城市化发展提供物质基础和保障为推动城市化发展，进行城市基础设施建设，地方政府投入的巨额资金中，土地财政支出占总建设资金的 30%以上，且呈逐年递增趋势，预算内支出仅占 3%左右[15] 其次，地方政府依靠对农地征用的行政垄断权，通过较低的征地成本获取土地，实现农地转为城市建设用地，满足城市化快速发展的用地需求，促进城市的扩张 此外，随着土地财政带动房地产业和建筑业的快速发展，土地和房地产价格不断上涨，土地资源价值充分显现，土地被银行等金融机构视为优质抵押担保品政府以各种方式储备大量土地的同时，通过现有的银行体系进行抵押贷款，将土地未来收益和增值变现成为货币资本，城市的发展和经济的起飞获得金融支持，解决经济发展过程中出现的投资协调和资金流动性问题，加速了城市化发展。

（二）土地财政推动城市化产生的负面影响 政府主导下的土地财政快速扩张必然伴随着土地价格快速上涨，并进而引发生产要素和房地产价格上扬，阻止劳动力从乡村向城市、从内地向沿海流动，阻碍人口城市化，第三产业发展受到一定消极影响政府通过低廉的拿地成本与持续上升的地价之间的差额获得高额利润，政府扩大“利差”的冲动进一步加速房价上涨房地产市场的高额回报吸引了各种投资和投机资本进入，影响??体经济发展，阻碍产业结构转变和转型升级城市对于人口、产业的挤出效应使城市存在向“产业空心化”发展的趋势 其次，地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发公司为载体，与银行等金融机构合作，将土地抵押融资，获取融通资金进行城市建设地方政府的还款能力取决于地方财政收入状况，尤其是土地出让金收入当遇到经济或国家出台严厉的房地产调控政策、土地市场低迷时，地方政府将面临沉重的债务压力[11]在土地融资时，有相当一部分城市建设资金是以政府信用为担保取得的，贷款额度往往会超出地方政府财政收入水平，开放性的金融贷款在支持地方经济发展的同时，也积聚着较大的金融风险此外，我国国土资源有限，城市用地规模的快速扩张和城市空间的无序蔓延，导致被征土地农民利益受损，人地矛盾突出。

这种以土地过度消耗和农民福利损失为代价、过度依赖土地出让收入拉动地方经济增长的土地财政模式，造成严重的土地收益分配不公平现象，加剧社会矛盾，难以形成城市化的可持续发展动力 综上所述，土地财政快速扩张加速城市化发展进程，但超前土地城市化不能带来城市人口密度增加的集聚效果，不能降低工业成本、促进服务业的发展和新产业的形成[9]如果不转变政府的收支结构和筹资模式，城市化的长远发展将面临严峻挑战 四、 基于协整理论的土地出让金与城市化发展关系的实证分析 （一）研究方法与数据说明 协整理论是研究变量之间的协整关系，对经济学中的定量分析具有重要意义协整分析、误差修正模型与格兰杰因果关系检验等方法，为研究非平稳变量之间的均衡关系与相互影响提供了可靠的理论依据与计量工具[16] 协整是指两个或多个非平稳的单整变量，某个线性组合后构成一个新的平稳序列如果它们之间是协整的，则存在长期稳定关系[17]协整分析包括单位根检验和协整检验，前者检验样本序列的单整阶数和平稳性，后者检验各序列间的长期均衡关系 误差修正模型（ECM）是一种具有特定形式的计量经济学模型当变量之间存在协整关系时，可以通过误差修正模型来分析变量之间的动态非均衡关系，即分析被解释变量的短期波动变化。

格兰杰因果关系检验用于分析经济变量之间的因果关系。