住房租赁合同社会控制（中）.doc

住房租赁合同社会控制（中）二、住房租赁合同控制的社会经济效果不仅在美国和德国，在世界其他地方，也有对租赁合同进 行某种形式的“控制”制度［1］为什么租赁控制制度被广 泛地采用？以下尝试从社会经济效果分析的角度回答这个 问题第一部分以价格管制模型为基础，主要讨论理论界对 （纽约市）租金管制的分析评价；第二部分则讨论以德国为 代表的在租金市场化背景下进行租赁控制的社会经济效果一）作为价格管制的租赁控制1. 租金管制的可行性经济学者首先质疑租金管制本身 的有效性在这方面，张五常的分析很有代表性［2］他认 为即使在租金管制的情况下，房屋仍会和在自由市场的价格 机制下一样得到有效配置，即得到房屋的顺序依“出价” ［3： 高低而定理由是虽然租金价格机制不能自动发挥作用，但 替代机制如排队、寻租等可以发挥和价格机制一样的作用 该观点的不当之处主要在于简单地将价格控制后物品的分 配机制缩小为“排队”或“寻租”等方式实际上，正如上 文对纽约租金管制法律制度的梳理所显示的，只要分配程序 周全（妥当的资格审查、有效的监管和充分的随机性），赋 予承租人对多付租金的返还请求权，规定房东不得随意收回 房屋，明确租赁合同双方维护和修理房屋的义务，限制转租 牟利，通常就可以较为有效地控制住租金而不导致张五常所 描述的无效率后果。

有学者研究表明，在租金管制的实践中, 房屋的分配并不是通过替代价格体系(pseudo-price system)进行，而一定程度上是在有资格的需求者中随机进 行这也就意味着租金管制所带来的福利能够为(至少是部 分的)预期受益人所获得，而不是以其他方式被分配转移 因此租金管制是可行的［4］2. 供给不足与无谓损失也有经济学者认为租金管制会 导致供求失衡在这样的情形下，虽然一部分生产者剩余转 化成了消费者剩余，但因为生产能力未能得到充分地释放， 市场需求没有得到有效满足，市场规模被压缩，大量可以产 生交换利益即社会福利的交易无法产生，因此会导致一部分 生产者剩余和消费者剩余的无谓损失(dead weight loss) ［5］从理论上看，在没有其他配套措施的情况下，长期［6］限 制租金水平会导致供给不足(出租房短缺)是非常确定的 不过这一后果可以比较容易地避免［7］作为“不动产”， 住房具有相对稳定性，国家很容易通过不动产税等形式增加 所有权人空置房屋的成本，促使其将房屋投放到租赁市场 尤其要看到，居住是一种特殊的需求：人对住房并不像对衣 服、首饰那样有近乎无限的需要，通常也不会像服装、首饰 那样经常性地更换。

因此，有多余住房的所有权人往往不会 因为租金低就不再出租房屋，除非管制后的租金水平降低到 小于房屋维护成本的地步从目前的经验研究看，在有租金 管制的地区，如果法律的控制规范足够周全，出租房屋供给 急剧下降的情况通常不会发生［8］实际上，在不存在管制、 租金过髙的情况下，为了保障低收入人群获得住房，国家需 要以更大的成本来建设廉租房或经济适用房，这也是通过国 家干涉补贴弱者，也会导致无谓损失因此，如果规则设计 妥当，租金管制不仅不会降低出租房屋的供给，也不会降低 住房的供给例如，法律可以对（特定城区的）新建房屋规 定租金管制豁免，以鼓励有条件的消费群体通过购买或自建 解决居住问题［9］3. 租金管制与不当分配更有力地批评租金管制的观点认为租金管制可能导致资源的不当分配（misallocation）o 那些能够负担高质量住房的承租人无法获得与其收入相当 的居住条件，那些按照经济标准只能负担较小住房的承租人 却获得了额外的补贴，即租金管制导致了违反经济规律的效 果：未将住房分配给对其价值评价最高的人，从而造成（经 济学意义上）不必要的"浪费”对此，Edward L. Glaeser 等进行了论证并通过实证数据进行了检验，发现纽约市房屋 不当配置的情形明显高于无租金管制的其他地区，租金管制 严格的曼哈顿区的不当分配情形高于同城中的其他区。

［10］ 这项研究是租金管制方面为数不多的经验分析，其计量模 型设计巧妙，结论也颇为可信不过，对该文的假设、分析 与结论，仍需谨慎对待：其一，和大多数经济学者一样，作 者只是假设收入或学历高的人应该被分配给价值较高的住 房，而不考虑社会公平的因素，甚至也忽略了该项安排所可 能导致的其他经济成本其二，是否有效率在不动产市场中 是很难验证的一方面，即使在没有租金管制的市场中也存 在着其他形式的各种管制，如所得税、规划、少数群体聚居、 反歧视等，这些都是对自由市场假设的偏离，其广泛存在严 重干扰对租金管制与效率之间的关系的正确判断；另一方 面，因为房屋的异质化高，房屋市场的信息一直处于高度不 透明的状态，该文的研究能够在多大程度上反应真实情况， 仍有疑问其三，该文在很大程度上也同时表明，租金管制 所导致的不当分配的程度并没有想象的那么高比较而言， 无论是否存在租金管制，其他地区同样存在不当配置的情 况，纽约市的住房不当配置水平只比其他城市高出10%-15% 实际上，就像作者的对照研究所表明的，在纽约，那些本不 受租金管制的独立所有房屋和住房数小于5的小型住宅楼 中，也存在相当高的不当配置（分别是15. 9%和11%）。

这说 明租金管制更多是发生转移分配的效果（将财产从出租人转 移给承租人），而没有过分人为地刺激需求可以这样解释: 从租金管制受益的承租人有两个群体，因租金管制而得以在 原本无法负担的住房和居住区生活的群体和因种种原因（如 工作、家庭的需要）宁愿支付高额租金也要在特定地区居住 的群体，租金管制降低了他们的租金负担，而后者占相当比 例4. 租金管制与劳动力市场效率有人认为，控制租金会 降低劳动力市场的效率：劳动者为了保有低租金的住房而不 愿意搬到较远的工作地点从事新的工作，从而降低劳动力的 流动性；或者，即使到较远的地点从事工作，也会选择通勤 而不是另租一套新住房的方式，导致通勤的成本增加[11] 笔者认为这一理论并不足以反驳租金管制首先，如果一国 每个地方都存在租金管制，并且能保证租金水平相对于住房 质量而言不会有太大的出入，就不会明显影响劳动力的流 动，因为在其他地方同样可以找到合适的住房而租金管制 原本就应是在较大地域范围内考虑的事情，至少是应在一个 可通勤的范围内通盘考虑的其次，如果租金因为没有控制 而过高或租赁条件因为缺乏控制而很差或不稳定，人们获得 住房的方式就会转向购买对于并不富有的人来说，购买的 选择很大程度上取决于价格，而不能过多考虑与工作地点距 离的因素，加上一旦购买，很难更换的现实，对劳动力流动 或通勤成本影响可能更大。

5. 住房租金管制的执行成本租金管制的执行成本殊难 测算，这是影响租金管制决策的重要变量在范围上，主要 包括行政管理成本和司法成本前者指管理机构的运行成 本，后者指租赁合同当事人通过司法手段解决争议而引起的 费用支出6. 租金管制与税收补贴曾有学者建议通过税收的方式 来间接实现租金管制，如对不动产的拥有者征收较高的不动 产税，以补偿经济地位较弱的承租人但税收的安排是一个 普遍性的转分配制度，法律无法确保将房屋所有人的利益直 接转分配到特定地区有特定需求的承租人身上例如因为各 地区的收入水平与住房支出差异巨大，收入水平就不适合作 为确定补贴数额的依据另外，以税收形式转移支付也有成 本，尤其是税收从征收到使用的各个过程都会存在不当的浪 费，也会造成不同程度的无谓损失其与租金管制相比很难 说更优7. 住房租金管制的社会收益具体主要体现为以下几个 方面1）保障基本人权长久以来，住宅被认为是人类的基 本需要之一，因而其分配应不仅仅局限于经济价值的权衡， 还应从社会公平的角度考量这也是1948年《世界人权宣 言》将其列为基本人权的原因（第13、25条）不过，仅依 此项就认为应进行租金管制并不妥当首先，国家提供住宅 保障的能力受限于政府的财政收入，若国家积累有限，自不 应加之过重的义务（如为租金管制而支出行政成本）。

[12] 其次，虽然住宅权对一部分人（无住宅者）而言是重要的基 本人权，但若通过租金管制的办法加以保护，会同时损害另 一部分人（出租人）的财产权和自由权，这也是基本人权， 简单地厚此薄彼，很难谓妥当这就是前文美国或德国都在 宪法诉讼案件中进行周全考量的原因因此，即使经过细致 权衡后，这些国家的宪法裁判认为租金管制于理于法有据， 也不能简单地将其归结为出于“保障基本人权（住宅权）” 的考虑，而应视之为多项基本权利权衡取舍之后的结果2）避免贫富聚居城市中收入较少的居民通常无力购 置私有住房在没有租金管制的情况下，因为无法负担“高 尚”住宅区的昂贵租金，这类居民只能选择向租金较低的社 区搬迁，从而逐步形成社区的分化传统上决定租金价格的 因素很多，当出现优良住宅区和贫民窟的对立时，这种对立 本身也将成为影响租金价格的重要因素，甚至可以说住宅分 区化越严重，分区本身对房屋价格的影响越大若不及时干 涉，一旦分区（gentrification）的结构形成，将只会恶性 循环，导致进一步的区域分化［13］实际上，即使从纯经济 学的视角看，住宅分区也不完全是市场有效运行的结果设 有两个相邻的社区A和B,都没有租赁控制，但是社区A的 租金高，B的租金相对较低，无租赁控制的后果是将社区A 中的穷人和贫民驱赶到社区B,使后者的居住条件恶化，社 会问题丛生。

这本质上是社区A将一部分本应负担的社会成 本外部化给了社区B,无偿占用了社区B的资源［14］当然, 正如“孟母三迁”，择邻而居是人的自然需求，因此住宅分 区是城市发展中自始就有的现象，若不形成明显的贫富对立 等社会问题，法律并无干涉的必要［15］(3) 增进社会和谐学者Margret J. Radin很有说服力 地指出，租金管制可以使承租人相对长久地居住在一个住宅 中，因而有助于加强邻里的关系，增进社区的和谐，增强对 社会基本价值的认同度若无租金管制，人们会被迫为寻找 便宜的居所而频繁迁移，不但容易导致邻里关系异化，使社 区公共设施建设拖后，也容易使人丧失归属感，降低对社会 的信心［16］当前，尽管社区、邻里关系在人们生活中的重 要性有所降低，［17］但还不至于彻底消失，因此租金管制的 此项社会收益仍能成立总之，在目前关于租金管制成本的分析中，能够成立的主 要是两项：不当分配所产生的不恰当激励；租金管制的执行 成本相对应的，租金管制的社会收益有三项：在不过分损 害所有权的前提下保障人“居住”这一基本需求(人权)； 避免贫富聚居；促进社区稳定与和谐这里，社会收益的大 小很大程度上取决于承租人的数量。

对租赁人口比例超过 60%［18］的纽约市而言，实行较严的租金管制很难谓不当 十余年前，经济学者Richard Arnott为《新帕尔格雷夫经 济学与法辞典》［19］撰写了 “租金管制"(rent control) 这一辞条他指出，实际上租金管制本身也在变化，从“第 一代”僵硬地控制租金，禁止出租人以任何形式解除租赁合 同，到“第二代”允许租金随市场适当上调，允许在特定条 件下解除租赁合同，甚至允许出租人在与新承租人签订合同 时自由确定租金［20］比较而言，‘第二代”租金管制并不 直接，其对租赁市场的负面影响也更不容易观察权衡各派 观点后，Arnott最终只好这样做结论：“随着研究的深入， 专家们对现代租金管制制度影响的判断也变得越来越不确 定二）以降低租赁合同成本为目标的租赁控制当前的德国租赁法也可以说是“第二代”租金管制的代 表如前所述，目前德国住房租赁合同制度已基本转为市场 导向一一当事人在订立合同时可以自由约定租金，该租金可 根据市场行情逐年上调与（中国）租赁合同自由制度不同 的是德国法限制了出租人的解除权，强行排除了出租人单方 决定租金上涨数额的权利笔者认为这是一种有效率的安 排。