课件 PPP操作指南.pdf

1 / 96 第三章 PPP 项目操作流程 财政部项目操作流程 （项目识别、项目准备、项目采购、项目实施、项目移交）（项目识别、项目准备、项目采购、项目实施、项目移交） 和 上海莘庄工业园区 CCHP 三联供项目案例分析 2 / 96 财政部财政部 PPPPPP 项目操项目操作流程简介作流程简介 3 / 96 上海上海莘庄莘庄 PPPPPP 项目简介项目简介 莘庄工业区工业用蒸汽全部依靠莘庄供热公司的五台总蒸发量 135t/h 燃煤供热锅炉，但随着莘庄工业区内企业数量和规模不断扩大，莘庄工业区的供热需求不断增加，现有燃煤供热不仅在供应量方面满足不了新增长的需求，而且供应方式也存在诸多问题，需要改造 项目名称：上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目 项目性质：改造+新建项目 建设地点：闵行区莘庄工业区六磊塘以南，北沙港以东，华西路西侧 建设内容：一期建设 2 套 60MW（兆瓦）双级燃气-蒸汽联合循环机组，远期暂按预留 4 套 60MW 级燃气-蒸汽联合循环机组考虑 投资规模：项目一期静态总投资 9.8157 亿元，动态总投资 10.0516 亿元 建设进度：2013 年 8 月华电集团通过开工决策，9 月华电集团批复同意开工，10 月 17 日项目正式开工建设，计划 2014 年 9 月底投产运行。

4 / 96 （一）（一）项目识别项目识别 第一步第一步 对产品对产品/ /服务进行需求分析服务进行需求分析 1、PPP 项目需求分析 - PPP 政策及原理 需求是项目产生的最本质基础，不论项目是出于政治需求还是市场需求政府和社会资本首先要对项目进行需求分析， 需求分析主要从两个方面入手， 一是分析社会或民众对公共服务/产品的客观需求，二是分析制造公共服务/产品的生产条件需求（特别是社会资本，分析生产条件才能发现自己的商业机会） （1）即市场需求分析：分析社会或民众对公共服务/产品的需求的客观性，如服务对象的现容量和未来容量增长水平、对服务质量现在的要求和未来的提升程度、对服务具有替代性产品现在的现况和未来可能出现的情况、国家和本区域社会经济发展的趋势，政治对此项目需求程度有多少 （2）生产条件需求分析：这个需求对政府来说是生产条件，但对社会资本来说却是商业机会，如果政府生产条件全都备具，企业就没有参于作用分析制造公共服务/产品的生产条件，即分析政治条件、技术条件、财政资金状况，并由此确定自己在项目中承担的角色和作用 5 / 96 不同性质的不同性质的 PPPPPP 项目需求分析原则项目需求分析原则 在“使用者付费（包括使用者全额付费和部分付费） ”的经营性或准经营性项目中，由于项目是以与使用交费者的经济交易为经营基础，所以需求一定是基于市场本身的需求，政府和社会资本对市场需求分析评估必须实事求是，而且要在第一重要的位置。

不可以把政府的规划和承诺当作市场需求来评估项目的可行性，避免重复建设、政绩工程带来的投资隐患比如北京地铁 4 号线，是由社会资本经营，因此在项目实施前，政府邀请了多家评估机构对未来需求量进行了评估测算 在“政府付费（包括政府全额付费和缺口补助付费） ”的非经营性项目中，则需求主要是基于城市建设发展和民众生活的需求，参于方不仅要分析项目社会或民众对项目需求的必要性，更要对项目的合法合规性进行评估，以及对政府的支付能力进行评估，避免烂尾工程 错误的需求评估方式错误的需求评估方式 在现实中常常发生的错误评估方法是对与项目相关的社会经济发展过度高估，并将政府或领导干部的承诺当成市场需求，而没有注意政府有没有准备足够的资源来支持兑现自己的承诺，由于政府的这类担保是在所规定的事情发生后才需要兑现，而在做担保时并不需要付出任何资源，所以政府常常没有准6 / 96 备足够资源来支撑自己的担保，特别是在政绩冲动（如大建设大招商）的情况下更易发生一旦出现与承诺相背的情况，政府兑现承诺的成本、意愿、能力是否能具备，如成本过高或意愿不足或能力有限，则违约必然发生 2、PPP 项目需求分析- 案例分析 上海莘庄燃气热电冷三联供 2009 年 5 月，华电集团上海分公司根据其战略规划在上海地区寻找市场投资机会，经与莘庄工业区管委会沟通、交流了解到莘庄工业区在燃煤供热系统改造方面存在迫切需求： （1）随着莘庄工业区内企业数量和规模不断扩大，莘庄工业区的供热需求不断增加，现有燃煤供热不仅在供应量方面满足不了新增长的需求，而且供应方式也存在诸多问题； （需要增加服务产品数量） （2）莘庄工业区原有燃煤供热效率低（需要提高运营效率） ； 供热效率低：锅炉容量小、热效率低，造成能源浪费、供热成本较高。

管理效率低：工业用汽的凝结水没有回牧， “跑冒滴漏”现象严重，热损失较大 控制水平低：锅炉没有燃煤和蒸汽计量装置，运行人员凭经验控制燃煤量和送引风量，导致能耗较7 / 96 高 （3）以为用户提供服务为主，收费较低，企业亏损较大，每年需补贴投人 2000 万元，财政负担沉重而且如果正在建的工业区西区如仍采用常规集中供冷热模式，财政负担也将进一步加剧（需要降低财政支出） ； （4）原燃煤供热系统排放的硫化物、氮氧化物、二氧化碳等，对莘庄工业区排放限值形成挑战，己经达到园区排放限值，整体能耗改善迫在眉睫（节能减排需求） ； （5）国家和上海市政府分別提出燃煤集中供热系统改造的要求，但改造工艺技术复杂、资金需求巨大、莘庄工业区人才储备不足，实施困难（需要引入企业改造资金和技术及管理，企业发现自己的商业机会） ； 8 / 96 （二）（二）项目识别项目识别 第二步第二步 需求确定后进行项目发起需求确定后进行项目发起 1、PPP 项目发起 – 政策及理论 政府和社会资本合作项目有两种发起方式：政府发起或社会资本发起，但以政府发起为主 （（1 1）政府发起政府发起财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。

行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目 （（2 2）社会资本发起社会资本发起社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在的政府和社会资本合作项目 由社会资本发起的 PPP 项目，主要是因为项目可能不在政府预算或政府框架范围内，或项目需求及目标没有被政府有效识别 社会资本发起项目主要出于以下考虑：避免激烈的竞争过程，顺利获取项目（如华电莘庄项目） ；社会资本方拥有项目所需关键技术的知识产权（如华电莘庄项目） ；由于项目规模小、位置偏远或政治9 / 96 风险等因素，导致缺少感兴趣的社会资本方；组织公开招标的费用较大，对政府和社会资本方的经济性均较差，但社会资本有特殊经营方式使项目运营成功；通过社会资本发起的形式加快未纳入规划的项目的开发速度 社会资本发起注意事项社会资本发起注意事项 （1）社会资本发起的项目并不一定就由该发起公司承接，具体还是以招投标竞争胜出者为准但发起公司在技术和商务方面都会掌握先机优势（如华电莘庄项目） ，切莫大意失荆州 （2）政府与社会资本鉴定《项目合作意向书》 ，主要是为保障项目的前期工作顺利开展，并不等于把该项目承交给该社会资本公司，社会资本承接项目还需要进行正式的招投标，因此社会资本依然要面对竞争甚至失标风险，所以在《项目合作意向书》中要将前期工作费用的承担责任划分清楚，以免失标后造成过多损失。

这个费用可以由政府支付，也可以由后期中标的社会资本支付 发起项目需提交资料发起项目需提交资料 新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案 10 / 96 2、PPP 项目发起 - 案例分析 上海莘庄燃气热电冷三联供由于华电集闭在热电冷三联供项目上具有技术优势，且按规定其发电能力配置中 10%来自清洁能源项目，因此，2009年 6月华电集团上海分公司经集团批准，与莘庄工业区管委会签订了《项目合作意向书》 至此，莘庄项目被正式发起并启动前期工作 11 / 96 （三）（三）项目识别项目识别 第三步第三步 对发起提交的对发起提交的 PPPPPP 项目进行筛选项目进行筛选 1、PPP 项目筛选 – 政策及理论 对于政府各部门或社会资本发起提交的 PPP 项目财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在的政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目从项目建设的必要性（是否符合社会经济和民众需求）、合规性（是否符合政策法规、是否符合发展规划）、可行性（经济可行性和技术可行性）、对项目实施方案进行可行性评估。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划 2、PPP 项目筛选 - 案例分析 莘庄项目发起后， 政府相关部门对项目进行了初步审查评估， 确认其符合国家产业政策和环保政策，且符合莘庄工业区发展规划需要（合法性合规性审查） ，具有较好的社会效益和环保效益和经济效益 （符合市场需求） 12 / 96 （四）（四）项目识别项目识别 第四步第四步“物有所值”“物有所值”论证论证 1、PPP 项目“物有所值”论证– 政策及理论 “物有所值”就是少花钱，多办事，办好事判断物有所值的主要标准是相对于成本的效果，即物有所值是投人的成本与获得的效果之间的关系 13 / 96 财政部政策财政部政策要求要求 PPP 项目发起后政府需要牵头对项目进行评估论证，看是否需要采用 PPP 模式运作财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，定量评价工作由各地根据实际情况开展 定性评价定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等 定量评价定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

14 / 96 15 / 96 物有所物有所值值评价的局评价的局限性限性 理论上，政府在采购基础设施及公共服务的全过程中，要始终坚持物有所值，以维护公共利益最大化然而物有所值评价不但需要高质量的信息和数据，而且方法和流程较为复杂，耗时耗力 狭义物有所值评价是对PPP模式与政府传统采购模式进行比较， 其前提条件是， 无论采用哪种模式，项目都会及时实施但假如政府缺乏资金 ，那么项目如采用传统模式则要若干年之后才能实施，而采用 PPP 模式可以立即实施，项目越早投人运营，公众就会越早享受其带来的社会效益，获得社会效益的时间价值这种现象在发展中国家极为突出 可以设想这样一个情景：虽然政府采用传统釆购模式比釆用 PPP 模式效率更高，成本更低，但是政府当期缺乏资金，无力实施经济社会发展急需的项目那么，采用 PPP 模式，引人社会资本，尽早实施项目带来的效益本身将足以超过因采用 PPP 模式所增加的投人， 因而也实现了物有所值 实践中，许多发展中国家因为缺少资金就采用 PPP 模式，并没有进行物有所值评价 16 / 96 2、PPP 项目物有所值论证–案例 （（1 1））定性评价定性评价（（从财务和风险角度评估从财务和风险角度评估）） 〖优化了风险分配〗〖优化了风险分配〗 此外，PPP 模式使得在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均独立的分配给能够以最小成本、最有效管理的一方承担，从而实现了风险的最优分配以及项目价值的提升。

总体来说，项目公司作为项目投资建设运营商承担了项目大部分风险，其通过加强内部管理、购买商业保函及保险等手段在最大程度上规避了未来可能涉及的风险政府作为项目监管方，会从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目总体策划，理。