巴塞尔协议的发展演变.doc

巴塞尔委员会是1974年由十国集团中央银行行长倡议建立的，其成员涉及十国集团中央银行和银行监管部门的代表自成立以来，巴塞尔委员会制定了一系列重 要的银行监管规定，如1983年的银行国外机构的监管原则（又称巴塞尔协定，Basel Concordat）和1988年的巴塞尔资本协议（Basel Accord）这些规定不具法律约束力，但十国集团监管部门一致批准在规定期间内在十国集团实行通过一段时间的检查，鉴于其合理性、科学性和可操作 性，许多非十国集团监管部门也自愿地遵守了巴塞尔协定和资本协议，特别是那些国际金融参与度高的国家1997年，有效银行监管的核心原则的问世是巴塞尔 委员会历史上又一项重大事件核心原则是由巴塞尔委员会与一些非十国集团国家联合起草，得到世界各国监管机构的普遍赞同，并已构成国际社会普遍认可的银行 监管国际标准至此，虽然巴塞尔委员会不是严格意义上的银行监管国际组织，但事实上已成为银行监管国际标准的制定者 2023年10月1日，巴塞尔委员会发布了修改资本协议建议的最新版，同时开始新一轮调查（第三次定量影响测算，QIS3），评估该建议对全世界银行最低资本规定的也许影响从 1975年9月第一个巴塞尔协议到1999年6月《新巴塞尔资本协议》（或称“新巴塞尔协议”）第一个征求意见稿的出台，再到2023年新协议的正式实行，时间跨度长达30年。

几十年来，巴塞尔协议的内容不断丰富，所体现的监管思想也不断深化 1 初期的巴塞尔协议 巴塞尔协议的出台源于前联邦德国Herstatt银行和美国富兰克林国民银行（Franklin National Bank）的倒闭这是两家著名的国际性银行它们的倒闭使监管机构在惊愕之余开始全面审阅拥有广泛国际业务的银行监管问题 从外部效应和信息的不对称来看，银行业务的特性决定了银行是一个高风险行业其外部负效应不仅体现为债权 债务链条的断裂，从而给工商公司和社会公众带来巨大损失并且这些又反过来导致银行体系的混乱，并殃及社会的稳定；信息的不对称对银行而言则是一把双刃 剑，它既可以掩盖银行储备局限性和资产质量低下的窘迫，也也许因公信力的丧失而破产倒闭银行困境的解脱取决于清偿能力特别是流动性的大小解决这一问题的 传统做法一是资产变现，二是市场介入，但是这两种做法的劣势非常明显除了要损失大量的交易费用之 外，还要受到市场资金可供量的严格制约，从而产生巨大的市场风险因此，各国中央银行一方面充当最终贷款人，在商业银行面临流动性危机时对其施以援手，另 一方面则推出存款保险制度，对受损公众进行补偿这类亡羊补牢式的举措都是立足于银行的外围，没有对银行的经营过程提出主线性规定，因而不仅未能有效地遏 止银行的倒闭，反而也许增大了银行破产的风险，故而遭到经济学家的批评。

由于最终贷款人的存在（最终贷款人通常以低于市场的利率放贷）以及存款保险制度的 建立，商业银行一方面有通过增长高风险投资转嫁保险成本、获取高额利润的欲望另一方面也有扩大债务依存度的冲动和便利，破产风险因此不断累积正是在这 样的背景下，发达国家以及由发达国家组成的巴塞尔委员会才逐步将银行的监管从外围修补转到内部调控，并对影响银行风险的重要因素进行具体的剖析 Herstatt银行和富兰克林银行倒闭的次年，即1975年9月，第一个巴塞尔协议出台这个协议极为简朴，核心内容就是针对国际性银行监管主体缺位的现实，突出强调了两点：1、任何银行的国外机构都不能逃避监管；2、母国和东道国应共同承担的职责1983年5月，修改后的《巴塞尔协议》推出这个协议基本上是前一个协议的具体化和明细化比如明确了母国和东道国的监管责任和监督权力，分行、子行和合资银行的清偿能力、流动性、外汇活动及其头寸各由哪方负责等，由此体现“监督必须充足”的监管原则两个巴塞尔协议因 此也就没有实质性差异：总体思绪都是“股权原则为主，市场原则为辅；母国综合监督为主，东道国个别监督为辅”但是两者对清偿能力等监管内容都只提出了抽 象的监管原则和职责分派，未能提出具体可行的监管标准。

各国对国际银行业的监管都是各自为战、自成体系，充足监管的原则也就无从体现 巴塞尔协议的实质性进步体现在 1988年7月通过的《关于统一国际银行的资本计算和资本标准的报告》（简称《巴塞尔报告》）该报告重要有四部分内容：1、资本的分类；2、风险权重的计算标准；3、1992年资本与资产的标准比例和过渡期的实行安排；4、各国监管当局自由决定的范围体现协议核心思想的是前两项一方面是资本的分类，也 就是将银行的资本划分为核心资本和附属资本两类，对各类资本按照各自不同的特点进行明确地界定另一方面是风险权重的计算标准，报告根据资产类别、性质以及债 务主体的不同，将银行资产负债表的表内和表外项目划分为0%、20%、50%和100%四个风险档次风险权重划分的目的是为衡量资本标准服务有了风险权重，报告所拟定的资本对风险资产8%（其中核心资本对风险资产的比重不低于4%）的标准目的比率才具有实实在在的意义可见，《巴塞尔报告》的核心内容是资本的分类也正由于如此，许多人直接就将《巴塞尔报告》称为规定资本充足率的报告 《巴塞尔报告》反映出报告制定者监管思想的主线转变一方面是监管视角从银行体外转向银行体内此前的协议都注重如何为银行的稳定经营发明良好的国内、国 际环境，强调政府的督促作用以及政府间的分工协作，对银行体自身特别是对银行防范风险屏障的资本没有作出任何有实际意义和可行标准的规定。

而《巴塞尔报 告》则直指重要矛盾和矛盾的重要方面，从资本标准及资产风险两个方面对银行提出明确规定，从而解脱了监管当局劳而无获或收获甚微的尴尬；另一方面，监管重心从 母国与东道国监管责权的分派转移到对银行资本充足性的监控《巴塞尔报告》规定银行必须同时满足总资本和核心资本两个比例规定，总资本和核心资本都必须按 明确给定的标准计量和补充这既是对以往经验教训的深刻总结，也表白报告真正抓住了事物的本质第三，注重资本金监管机制的建设资本金监管的生命力在于它突破了单纯追求资 本金数量规模的限制，建立了资本与风险两位一体的资本充足率监管机制这表白报告的制定者真正结识到资本是防范风险、填补风险损失的防线，因而必须将其与 风险的载体（即资产）有机相联而资产的风险限度又与资产的性质相关报告以不同的风险权重将不同风险的资产加以区分，使得同样规模的资产可以相应不同的 资本量，或者说同样的资本量可以保障不 同规模的资产资本的保障能力随资产风险权重的不同而异，体现出报告的动态监管思想针对以往银行通常以金融创新方式扩大表外业务以逃避资本监管的现象， 报告结识到监管表外资产的必要，因而初次将表外资产纳入监管尽管巴 塞尔委员会并不是一个超越成员国政府的监管机构，发布的文献也不具有法律效力，但各国的监管当局都乐意以报告的原则来约束本国的商业银行。

2 协议的补充完善 随着世界经济一体化、金融国际化浪潮的涌动，金融领域的竞争特别是跨国银行间的竞争日趋剧烈，金融创新日新月异使银行业务趋于多样化和复杂化，银行经营 的国内、国际环境及经营条件发生了巨大变化，银行规避管制的水平和能力也大为提高这使1988年制定的《巴塞尔报告》难以解决银行实践中出现的诸多新情 况、新问题为应对这些挑战，巴塞尔委员会对报告进行了长时期、大面积的修改与补充 第一，1991年11月，在结识到准备金对银行经营的重要性及其在不同条件下的性质差异后，重新具体定义了可计入银行资本用以计算资本充足率的普通准备金与坏帐准备金，以保证用于填补未来不拟定损失的准备金计入附属资本，而将那些用于填补已确认损失的准备金排除在外 第二，初步结识到除OECD成员国与非成员国之间存在国别风险之外，OECD成员国之间同样也存在国别风险，因而一改《巴塞尔报告》中对所有经合组织成 员国均拟定零主权风险权重这一极其简朴化的衡量方法，于1994年6月重新规定对OECD成员国资产的风险权重，并调低了墨西哥、土耳其、韩国等国家的信 用等级 第三，作为金融快速国 际化的反映，开始提高对市场风险的结识。

20世纪90年代以来，由于金融市场自由化速度的加快和国际银行业的迅速扩张，加上新技术的广泛运用，使得国际金 融市场间的联系空前紧密，世界金融形势错综复杂；随着衍生金融品种及其交易规模的迅猛增长，银行业越来越深地介入了衍生品种的交易，或是以资产证券化和控 股公司的形式来逃避资本金管制，并将信用风险转化为市场风险或操作风险，银行与金融市场的交互影响也越发显著这使巴塞尔委员会结识到，尽管《巴塞尔报 告》的执行已经在一定限度上减少了银行的信用风险，但以金融衍生工具为主的市场风险却经常发生这说明仅靠资本充足率已局限性以充足防范金融风险最典型的 案例是巴林银行这家银行的资本充足率1993年终时远远超过8%，1995年1月还被认为是安全的，但到2月末，这家老牌银行便宣告破产 鉴于这些情况，巴塞尔委员会在1995年4月对银行某些表外业务的风险权重进行了调整，并在1996年1月推出《资本协议关于市场风险的补充规定》该规 定结识到，市场风险是因市场价格波动而导致表内外头寸损失的风险，涉及交易帐户中受到利率影响的各类工具及股票所涉及的风险、银行的外汇风险和商品（如贵 金属等）风险，它们同样需要计提资本金来进行约束。

1997年7月 全面爆发的东南亚金融风暴更是引发了巴塞尔委员会对金融风险的全面而进一步的思考从巴林银行、大和银行的倒闭到东南亚的金融危机，人们看到，金融业存在的 问题不仅仅是信用风险或市场风险等单一风险的问题，而是由信用风险、市场风险外加操作风险互相交织、共同作用导致的1997年9月推出的《有效银行监管 的核心原则》表白巴塞尔委员会已经确立了全面风险管理的理念该文献共提出涉及到银行监管7个方面的25条核心原则尽管这个文献重要解决监管原则问题， 未能提出更具操作性的监管办法和完整的计量模型，但它为此后巴塞尔协议的完善提供了一个具有实质性意义的监管框架，为新协议的全面深化留下了宽广的空间新协议所重头推出并具有开创性内容的三大支柱：最低资本规定、监管部门的监督检查及市场约束，都在《核心原则》中形成了雏形4 新巴塞尔协议 巴塞尔委员会彻底修改资本协议的工作是从1998年开始的1999年6月，巴塞尔委员会提出了以三大支柱——资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律为重要特点的新资本监管框架草案第一稿，并广泛征求有关方面的意见新 协议将对国际银行监管和许多银行的经营方式产生极为重要的影响一方面要指出，以三大要素(资本充足率、监管部门监督检查和市场纪律)为重要特点的新协议代 表了资本监管的发展趋势和方向。

实践证明，单靠资本充足率无法保证单个银行乃至整个银行体系的稳定性自从1988年资本协议问世以来，一些国家的监管部 门就已在不同限度上，同时使用这三项手段强化资本监管，以实现银行稳健经营的目的然而，将三大要素有机结合在一起，并以监管规定的形式固定下来，规定监 管部门认真实行，这无疑是对成功监管经验的肯定，也是资本监管领域的一项重大突破 与1988年资本协议所不同的是，从一开始巴塞尔委员会希望新协议的合用范围不仅局限于十国集团国家，尽管其侧重面仍是国家的“国际活跃银行 ”（internationally active banks）巴塞尔委员会提出，新资本协议的各项基本原则普遍合用于全世界的所有银行，并预计非十集团国家的许多银行都将使用标准法计算最低资本规定 此外，巴塞尔委员会还希望，通过一段时间，全世界所有的大银行都能遵守新协议客观上看，新协议一旦问世，国际金融市场的参与者很也许会采用新协议来分析 各国银行的资本状况，而有关国际组织也会把新协议视为新的银行监管的国际标准，协助巴塞尔委员会在全球范围内推广新协议，并检查其实行情况因此，发展中 国家需要认真研究。