试析村基层组织人员“以国家工作人员论”的法律思考__法学理论论文.doc

试析村基层组织人员“以国家工作人员论”的法律思考内容摘要：全国人大常委员会关于《刑法》第九十三条第二款的解释，确定了村基层 组织人员“以国家工作人员论”的范围，但在司法实践中，村基层组织人员“以国家工作人 员论”的司法认定仍然存在分歧村民委员会属于村基层组织，村基层组织人员是指在村民 委员会等村基层组织中管理集体公共事务的人员，不是泛指所有村民村基层组织人员职务 犯罪小在具备法律性、协助性、公务性等实质条件时才能“以国家工作人员论”村基层组 织人员“以国家工作人员论”时只能构成贪污罪、挪用公款罪与受贿罪关键词：村基层组织村基层组织人员职务犯罪以国家工作人员论全国人大常委员会关于《刑法》第九十三条第二款的解释，（以下称为《解释》）规定 了村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事七类行政管理工作时，属于《刑法》第 93条第2款的“其他依照法律从事公务的人员”，从而“以国家工作人员论”这七类协助 行政管理工作分别是：协助人民政府管理救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物, 管理社会公益事业款物，经营和管理国有土地，管理土地征收、征用补偿费用，征缴税款， 从事有关计划生育、户籍、征兵工作，从事的其他行政管理工作。

《解释》中“村基层组织” 包括哪些？ “村基层组织人员”在何种特定情况下“以国家工作人员论” ？他们“以国家工 作人员论”时能构成哪些罪名？这些问题都是司法认定中的难点一、《解释》中“村基层组织”与“村基层组织人员”的范围《解释》指出了 “村民委员会等村基层组织人员”在符合特定情形时“以国家工作人 员论”，但如何理解“村基层组织”以及“村基层组织人员”却众说纷纭一）村基层组织的范围《解释》中“村基层组织”的范围包括哪些？主要有四种观点：第一种观点认为，“村 基层组织”的范围应明确界定为村民委员会和村党支部第二种观点认为，“村基层组织” 的范围包括村党支部、村民委员会和村经联社、经济合作社、农工商联合金业等掌管着村经 济活动的组织第三种观点认为，村民委员会下属委员会、村民小组与村民委员会、村党支 部一样也属于村基层组织第四种观点认为，此处“村民委员会等基层组织”，应包括村党 支部、居委会党支部等基层党的组织以及城市社区服务组织可见，对村民委员会与村党支 部属于村基层组织，已达成共识，争议的焦点集中在：村民委员会下属委员会、村民小组以 及村经济合作社等经济组织是否属于《解释》中所指的村基层组织？就村民小组而言，有人 认为，口治组织的范围比较大，不仅包括村委会，还包括村民小组在内。

理由是村民委员会 成员少村民小组成员二者的身份从性质上来说都是农村基层群众口治组织人员，所以二者的 主体定性应该是同一-的，否则就违背了罪刑均衡和法律面前人人平等的基本原则也有人认 为，实际工作中，村委会的权力并没有下放到村民小组，村民小组组长基本上没有实权，如 果将村民小组认定在“村基层组织”范围之内，则有过分扩人犯罪主体范围嫌疑笔者赞同村民委员会与村党支部属于村基层组织的观点，因为《村民委员会组织法》 己明确指出它们属于村“基层组织”《村民委员会组织法》笫2条规定，村民委员会是村民 自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；第4条规定，村党支部是中国共产 党在农村的基层组织，它按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村 民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利 所以，村党支部属于村垄层组织冇法律依据第二种观点把村经联社、经济合作社、农工 商联合企业等村经济组织也纳入了《解释》所指称的“村棊层组织”范围当中村民委员会 应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，但笔者认为，这些经济纽织 属于村里集休经济纽织的不同表现形式，是在村党支部、村民委员会的带动和支持卜建立和 发展起來的，不能与《解释》中的“村基层组织”划等号，村基层纽织应有其特定的法律含 义。

基层是各种纽织小的最低层，跟群众的联系最直接；组织是按照一定的宗旨和系统建立 起来的集体村基层纽织就是设立在农村的与农民联系最紧密的服务农民的最基层单位村 经联社等经济组织只履行单一的发展经济的功能，并不履行“村基层组织”的功能因此, 不能把村经联社等经济组织纳入“村棊层组织”范围第三种观点把下属委员会、村民小 组也界定为村棊层组织《村民委员会组织法》规定，村民委员会根据需要设人民调解、治 安保卫、公共卫生与计划生育等委员会；村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所冇 权关系等分设若十村民小组但是，这些下属委员会是村民委员会的职能部门，不是一个独 立的单位，村民小组也只是村民委员会的分支机构，也不是一个独立的单位，所以它们都不 能算作为村基层组织因此村民委员会的卜屈委员会、村民小纽只是村基层组织的组成元 索，不能视为村基层组织本身第四种观点把村基层组织扩人成村级基层组织，这超越了 《解释》的范围村基层组织”与“村级基层纽织”这两个概念内涵与外延是不-•样的虽然宪法规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会都是基层群众 性白治组织，但村基层组织是设立在农村的，所以，村基层组织是村级基层组织，而村级基 层组织包括但不限于村基层纽织。

二）村基层组织人员的范围在理清了村基层组织的范围Z后，村基层组织人员的范围并没冇迎刃而解就泛义而 言，所冇的村民都是村棊层组织人员冇人认为，《解释》中所说的“村委会等村基层组织 人员”，主要是指村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌悖村经 济活动组织的人员因为他们是农村中授主要的可能协助政府从事行政管理工作的人员但 笔者看來，《解释》中具冇刑事法律性质的冇可能成为“以国家工作人员论”的村基层组织 人员应不能做如此宽泛的理解《村民委员会组织法》第6条规定，村民委员会由主任、副 主任和委员共三至七人纽成村党支部由支部（全村）的党员大会选举产牛，一般设书记、 副书记及委员若干名村党支部委员会、村民委员会，简称“村两委”，村两委是设在乡镇 卜•面行政村的组织机构笔者认为，《解释》中的“村基层组织人员”是指村基层纽•织的组 成人员，即村民委员会的主任、副主任和委员以及村党支部的书记、副书记及委员，故应特 指两委委员，作如此解释符合刑法的谦抑性原则和罪刑法定原则因此，村基层组织人员应 当是指在村民委员会等村基层组织中管理集体公共事务的人员，而不是泛指所有村民综 上分析，《解释》所称的“村基层组织”应是指村民委员会和村党支部。

二、村基层组织人员“以国家工作人员论”的实质要件村基层组织人员本身并不是国家工作人员，只冇符合特定条件才能以国家工作人员论, 此特定条件则是村棊层组织人员以国家工作人员论的实质构成要件根据《解释》，结合司 法实践，认定村基层组织人员以“国家工作人员论”应当满足以下条件：（一） 法律性即法律依据条件是指村基层组织人员从事公务活动必须具冇法律依据此法律依据 既可以体现为法律直接规定，也町以体现为由法律、法规授权行使管理职权强调“法律性” 条件是为了防止“以国家工作人员论”这类主体范围的扩大化宪法规定，村民委员会同棊 层政权的相互关系由法律规定，据此，《村民委员会纽织法》规定：乡、民族乡、镇的人民 政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得十预依法属于村民自治范围内的 事项；村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作町见，村民委员会冇义务协助 乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，这是村民委员会等村基层纽织人员协助人民政府从事 公务的明确的法律规定，也是《解释》的法律依据《解释》列举了村委会等村基层组织人 员协助人民政府从事的七项行政管理工作，这从法律层面解决了村基层组织人员以国家工作 人员论的刑法依据。

二） 协助性村基层组织是社会的细胞，与棊层政权不可能不发生联系，此种联系《村民委员会组 织法》规定得很明确：指导、支持和帮助村委会的工作是基层政府的职责，村民委员会协助 人民政府开展工作是《村民委员会组织法》要求村基层组织履行的职责村民委员会的职责 范围根据《村民委员会组织法》，包括以下两大方面：首先，也是授主要的，是自治范围， 即依法属于村民自治范围内的事项，包括办理木居住地区的公共事务和公益事业，调解民间 纠纷，协助维护社会治安，并R向人民政府反映群众的意见、要求和捉出建议，这些是常规 职责其次，是协助范围，即协助乡、民族乡、镇的人民政府开展的工作政府行政管理是 指政府运用国家权力对社会事务的一种管理活动，村基层纽织的自治职责与政府行政管理工 作本來没有什么牵连，但由于政府某些管理职能的实现，必须依赖村基层纽织的协助，换句 话说，只有村基层纽织的配合、协助，才能使政府顺利地实现行政管理职能，这便使得村等 基层组织的部分职责与政府的行政管理工作发生了联系此协助范围是木文开头所说立法《解释》中的七项，其中笫七项因为其解释的概括性、模糊性而成为司法实践的难点协助 含帮助、辅助Z意村基层组织人员从事公务的协助性具备以下特征：一是协助者的协助开 展行政管理工作的权力來自于法律授权。

已如前述，《村民委员会组织法》授予了村民委员 会和村党支部I办助人民政府从事公务的权力二是协助者的公务职权行使不具冇经常性，而 具冇临时性，因帮助、辅助行使而处于次要地位三是协助者的公务职权行使不具冇全面性, 而具冇专项性，即只能协助法律明文规定的特定事项才能构成犯罪四是协助者不是政府行 政管理工作的决策者、主耍实施者，其“协助”行使的虽是法律规定的职权，也以自己的名 义辅助被协助者行使职权，但在行政管理工作中他们的角色定位只是协助配合执行者三） 公务性即公务条件刑法第93条表明，认定国家工作人员不再简单地从形式上以身份论，而 是注重实质以从事工作的公务性质而论《解释》强调村基层组织人员必须是在协助人民政 府从事行政管理工作时，才属于“其他依照法律从事公务的人员”，从而以国家工作人员论 2003年最高人民法院在《全国法院审理经济犯菲案件工作座谈会纪要》中指出，认定“其 他依照法律从事公务的人员”应当具备两个特征：一是特定条件下行使国家管理职能；二是 依照法律从事公务因此，作为村基层组织人员虽然不具备国家工作人员身份，但如果其在 特定条件下从事的某项工作或职能具冇国家公务性，则未必不以国家工作人员论。

上述“座 谈会纪要”对如何理解“从事公务”进行了解释，认为“从事公务是刑法上国家工作人员的 本质特征从事公务是指代表国家机关、国有公司、金业、事业单位、人民团体等单位履行 组织、领导、监督、具体负责某项工作等职责”尽管宪法和《村民委员会组织法》都规定 村民委员会等基层组织有办理“本居住地区的公共事务和公益事业”的职责，但是该职责属 于“本居住地区”的自治范围，不是代表国家机关、其他国冇单位履行管理职责因此，认 定村棊层组织人员以“国家工作人员论”中的“从事公务”必须是指村自治公共事务以外的 国家公务以及社会公共事务此种“公务性”，《解释》列举了七种情形在这七种情形中， 基层组织工作人员以国家工作人员论的身份实施犯罪应满足两个条件：一是利用职务的便 利；二是非法占冇公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物此公务性, 是权钱交易等腐败犯罪的前提此七项情形中，前六项都是相对明确的，可是第七项又是一 个概括式的兜底性的规定，仍然很不明确，从而给司法实践中的认定带來了困难，检法两家 常常因此发卞分歧，如何理解立法解释中笫七项“协助人民政府从事的其他行政管理工作” 呢？理解该项内容至少要把握两点：一是政府的行政管理性；二是协助的内容应与前六项具 有相当性，亦是事关国计民牛的或公权力的人事，不能随意扩人其范围。

例如，在非典、禽 流感爆发流行期间I办助政府从事卫生防疫工作，町以理解为是“协助人民政府从事的其他行 政管理工作”由此可见，村基层组织人员应同时具。