规避地方政府外债风险研究.doc

1金融危机背景下河北省借用政府外债问题研究来源： 作者： 时间：2010-12-30 点击： 政府外债是指通过政府或政府有关部门以政府名义借入、转贷或担保的国外贷款，主要包括：世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款以及外国政府贷款河北省从 1981年开始借用政府外债截止到 2008年底，签约金额为 30.87亿美元其中：世界银行签约金额为 9.71亿美元，占借用政府外债总金额的 31%；亚洲开发银行签约金额为 8.75亿美元，占借用政府外债总金额的 28%；国际农业发展基金签约金额为 0.32亿美元，占借用政府外债总金额的 1%；外国政府贷款签约金额为 12.09亿美元，占借用政府外债总金额的 40%河北省借用的政府外债广泛分布于工业、能源、城建、环保、医疗卫生、交通、邮电通信、文化教育、农林等领域一、河北省借用政府外债存在的主要问题1．利用政府外债贷款的规模有所下降随着经济的不断发展，世界银行自 2000财年开始，不再向我国提供软贷款，国外双边机构对中国的无偿援助和低息贷款也在不断减少当前，国际上对我国的贷款环境已经发生了很大变化，对华贷款和援助政策的变化使得外债贷款条件更加苛刻，很大程度上受提供贷款国的对华政策影响。

从国内来看，随着 1998年国家实施积极的财政政策和稳健的货币政策，国内资金紧张的状况得到了一定程度的缓解，同时，国内银行贷款利率随着国际金融市场利率的下降而逐渐下降，世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款逐渐失去了财务成本的优势另外世界银行贷款的程序过于复杂，项目的管理环节过长，导致了资金效益降低，妨碍了世界银行贷款使用和项目效益的发挥这样就使利用政府外债贷款的规模和积极性有所下降2．政府外债的贷款来源币种过于集中从河北省政府外债的币种结构看，世界银行、亚洲开发银行贷款均为美元，只有两个项目的国际农发基金贷款是特别提款权，外国政府贷款中列居前 3位的分别是美元、日元、欧元，分别占 59.26%、29.38%、7.71%，美元、日元共占 88.64%，河北省政府外债主要集中于美元和日元根据汇率风险理论，外债币种结构单一的国家或地区所面临的汇率风险较大由此可见，河北省债务负担的风险分散没有很好地体现多元化原则，美元和日元的汇率变化可能造成债务风险，增加河北省的债务负担另外，从历史数据来看，日元汇率是最难以把握的，因此日元外债的潜在风险也是最大的尤其是目前美国金融危机的发生及发展导致全球汇率和利率市场剧烈波动，增加了财务成本的不确定性，加大了债务管理的难度。

3．外债资金的利用行业分布不均衡河北借用的政府外债，虽然广泛分布于各行各业，但还是主要分布在交通、环保、农林、工业、城建、能源等六大行业，六行业项目贷款金额占政府外债贷款总金额的比例高达87.82%可见，政府外债的绝大多数贷款主要集中于交通、工业等收益率高且还款有保障的项目，而用于卫生、教育等社会发展领域行业贷款比例明显偏低，只有 7.90%，特别是国际金融组织贷款投资，一些收益率不高或无收益的社会发展领域的项目往往很难列入政府外债投资领域4．到期债务存在不同程度的省内拖欠近日，财政部根据《地方政府外债指标监测暂行办法》，通报了 2008年度地方政府外债指标监测情况，河北省外债指标总体情况较好，其中：外债财力增长比、负债率、债务率、偿债率、还贷准备金率均处于绿色区域，只是由于个别县的老项目新发生拖欠，提升了拖欠额变动率，使拖欠额变动率一项指标处于红色区域但是就省内而言，各设区市都存在不同程度的拖欠，一方面，由于项目实施完后，受自然灾害和市场变化等影响，项目无法达到预期的效益，难以从项目收益中偿还到期债务；另一方面，由于国家汇率政策调整，导致了贷款成本上升目前对于省内拖欠，各省通行的做法是通过省本级还贷准备金先垫付归还，在规定期限内不能归还的，为了减轻外债风险，只能被动地采取层层强制预算扣款的办法来试图予以彻底化解。

但是，层层强制扣款带来的结果往往是下级财政的更加紧张，影响地方财政的各项安排，由此带来的循环负面效应可能得不偿失对财力本身就薄弱的地方财政强制扣款更是不可取二、目前河北省借用政府外债的制约因素1．全球经济发展趋势仍存在很大的不确定性当今世界正处在大发展大变革大调整时期，和平、发展、合作的时代潮流更加强劲世界多极化、经济全球化深入发展，多边主义和国际关系民主化深入人心，开放合作、互利共赢成为国际社会广泛共识，国与国相互依存更加紧密同时，国际金融危机影响仍在持续，世界经济复苏前景代写论文还不明朗，全球失业和贫困人口数量上升，发展不平衡更加突出，气候变化、粮食安全、能源资源安全、公共卫生安全等全球性问题进一步显现，恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、跨国有组织犯罪、重大传染性疾病等非传统安全威胁依然存在，一些热点问题长期得不到解决，地区局部冲突此起彼伏，国际形势中的不稳定不确定因素给世界和平与发展带来严峻挑战2．金融危机加大了借用政府外债的难度①金融危机使政府外债融资成本变化莫测各国为了刺激本国经济增长，作为权宜之计纷纷降低利率，并且几乎已降到历史最低点，但是未来利率的上升趋势不可避免从当前看，实行浮动利率的外债会因金融危机引发的大幅降息而使其融资成本大大低于预期，但从长远看，浮动利率外债又面临着金融危机缓解后升息增加融资成本的风险；而固定利率外债则没有这些后顾之忧。

因此，金融危机使政府外债融资成本变化莫测，这种变化无形中加大了债务管理的难度②金融危机导致外债还款压力增大对在建项目以及向社会提供公共产品的城市公益性项目和城市基础设施类项目，金融危机会因其使用的原材料价格降低而降低成本；而对一些市场化运作的竞争性项目，由于受金融危机的影响利润出现下滑，其政府外债项目自然受到一定程度的负面影响另外，如果河北省财政收入增速出现下滑和政策性支出增加，财政资金趋紧，抗风险能力降低，一旦再出现因汇兑损益原因导致当期还款大幅增加，还款资金的筹集可能出现捉襟见肘的问题③金融危机加大了债务风险的力度河北省利用国外贷款已有 20多年，这些贷款有力地支持了地方基础设施建设，促进了地方经济发展和社会稳定但同时，不断增长的外债规模和较长的债务期限增加了地方政府的债务风险尤其是金融危机爆发以来，导致全球汇率和利率市场震荡加剧，特别是日元汇率波动剧烈，并出现较大升幅，使河北省日元外债的风险急剧上升，加大了债务管理的难度3．国外优惠贷款来源减少且贷款条件日趋硬化从外部环境看，国际上围绕着中国是否应继续接受国际发展援助问题出现了一定的争议，部分国家调整了对华援助政策，“硬化”了贷款条件，限定了贷款领域，增加了硬贷款的规模，日本政府已停止对华提供新的日元贷款，世行自 2000财年开始不再向我国提供软贷款。

虽然近年来有一些新的国家和机构，出于政治、外交和经贸的多方面考虑，陆续开始向我国提供优惠贷款或表示了贷款意向，如葡萄牙、法国开发署、OPEC 基金、美国进出口银行等，但我国利用政府外债贷款的总体规模仍会有一定的波动从内部环境来看，尽管我国经济社会发展取得了长足的进步，但区域发展不平衡的问题仍然突出，有些公共财政领域的投入仍显不足，中西部地区对外部优惠贷款资金的需求依然很大4．借用政府外债将面临更加激烈的国内竞争我国东部地区，借助改革开放以来特殊政策形成的高速增长惯性和领先地位的优势正在加速发展；西部开发与东北老工业基地振兴战略已经初见成效，国家促进中部地区崛起战略也已经进入实质性的推动阶段兄弟省份的经济发展步伐明显加快，综合竞争力进一步增强兄弟省份也需要借用政府外债来发展城建、交通、通讯、能源、环保等基础设施和公共设施领域，提高教育、卫生领域的服务水平，改善农业生产条件等等，尤其是利用国际金融机构的发展经验和智力支持，为河北省深化相关领域体制改革，加快制度创新，再创体制机制新优势等方面对资金的需求，将面临更加激烈的竞争，外债贷款更加呈现分流态势5．资源和环境的约束对借用外债的质量提出了更高要求从外部看，我国加入世贸组织过渡期已经结束，国内市场将进一步开放，国际、国内、区域竞争日趋激烈，资源和环境约束越来越突出。

我国高度重视和积极推动以人为本、全面协调可持续的科学发展，明确提出了建设生态文明的重大战略任务，强调要坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持走可持续发展道路从自身看，在加快建设资源节约型、环境友好型社会和建设创新型国家的进程中，经济社会发展中长期积累的深层次矛盾还未根本解决，经济结构不合理、整体经济实力不强的问题仍比较突出河北省是农业大省，工业化、城市化水平较低，资源配置的总效率不高；改革开放总体水平低，发展活力有待进一步增强；经济社会发展不够协调，支撑更好更快发展的软实力还不够强大三、完善河北省借用政府外债的对策建议面对国际、国内形势出现的许多新现象、新问题，我们要及时研究世界银行、亚洲开发银行以及各贷款国对华贷款和援助政策的变化情况，及时追踪、掌握贷款信息，在科学分析的基础上，多渠道地积极争取外债资金，上一批有潜力、资产质量高的新项目，并注意科学安排外债投向，真正实现借用外债由重数量到重质量的转变实践中要充分认识到利用政府外债贷款的目的不仅是弥补省内资金不足，更重要的是引进技术、设备、管理经验同时，我们也应考虑到国际金融组织和外国政府贷款是主权外债，是必须偿还的因此，河北应在自己的实际偿还能力基础上适度借用，量力而行，循序渐进，讲求效益，兼顾眼前利益和长远利益，使借债和经济发展呈现良性循环。

完善河北省借用政府外债的对策建议如下：1．深化对政府外债项目综合效益的认识外债是政府债务的重要组成部分，是一种不可拖欠非还不可的债务因此，各级政府要把外债管理纳入政府重要议事日程来抓，切实负起责任作为管理国际金融组织和外国政府贷款的窗口单位，财政部门对外债的管理负有责无旁贷的义务和责任，要以债务管理为主线，以项目的还贷为突破口，在外债项目的“借、用、还”等各个环节上，全方位地参与和加强管理，以保证政府外债贷款资金使用的规范性、安全性和有效性当然，实施政府外债项目，资金不是最主要的，经验和知识更为宝贵应充分利用贷款项目建设这个平台，合理借鉴吸收国外先进的管理理念和方法，不断创新管理模式，以项目贷款为载体，更多、更有效地将国际先进的发展理念、体制机制上的创新理念引入日常管理之中，切实履行好债权债务人的职责，做到既不越位，也不缺位2．多渠道地积极争取政府外债贷款“十一五”时期是河北省全面建设小康社会的关键时期，也是河北省全面贯彻落实科学发展观，实现河北科学发展、和谐发展、建设沿海经济社会发展强省的关键时期，许多领域对国外资金的需求依然较大，尤其是公益性和基础性领域虽然为应对全球金融危机，中央出台了总额达 4万亿元的经济刺激计划，但就河北省而言，资金供需矛盾仍将严峻。

为此，各级财政部门要充分研究国际金融组织、各贷款国对华贷款和援助政策的变化情况，及时掌握贷款信息，在科学分析的基础上，充分利用好政府外债贷款这个平台，多渠道地积极争取资金，并注重贷款来源的币种构成情况，以支持河北省经济社会又好又快地发展实践中应当注意，利用外债规模和新上外债项目一定要与国民经济和社会发展计划相适应，以保证外债规模与本地财政承受和偿还能力相适应3．科学安排政府外债的投向和重点虽然政府外债贷款出现贷款条件趋硬、评估程序复杂、手续相对繁琐等不利因素，但是，以促进发展为主旨的国际金融组织贷款和外国政府贷款依然是我国利用外资的重要组成部分因此，科学安排外债投向，仍是河北省今后利用政府外债资金应重点考虑的问题为有效利用政府外债资金，充分发挥政府职能作用并降低财政承担的外债风险，各级财政部门要树立公共财政观念，将政府外债贷款资金严格限定在需要政府支出的领域，重点用于经济发展环境的建设，如能源、交通等基础设施、基础产业和教育、卫生、环保等社会事业项目，放在改善地方发展经济必要软硬件和重点产业项目上，而对竞争性项目则可完全留给市场实践中应注意投资项目的安排既要区分轻重缓急，又要严禁。