论我国战略环境影响评价的对象.pdf

中国政法大学 硕士学位论文 论我国战略环境影响评价的对象 姓名：游以民 申请学位级别：硕士 专业：@ 指导教师：杨素娟 20070401 2 [摘摘 要要] 我国的环境影响评价制度已经初步建立其中对战略环境影 响评价也做出了初步规定 已将部分规划列入我国环境影响评价对象 体系内但是就一国的战略行为来说其内涵要比规划丰富得多 对战略行为进行评价是以预防不当决策导致环境影响进而威胁社会 发展为目的的因此应当从规范和约束最源头的战略做起即建立 起战略环境影响评价体系 本文以探究应该纳入到战略环境评价体系 的对象为研究内容 旨在说明哪些行为是应当进行战略环境影响评价 的战略行为围绕这一研究命题本文从剖析战略战略环境影 响评价的概念和制度的内涵入手从政策学和行政法学的理论与思 想出发结合考察国外立法情况总结出战略的内涵与根本特点即 综合性和源头性进而以此理解为基础考察了我国立法和实践的 历史与现状逐个分析我国目前的战略行为得出我国的战略行为应 当包括政策法规计划规划三大类的结论 建立战略环境影响评价制度是我国环保工作的当务之急但是 究竟应当采取什么形式来建立本文认为应当将其法制化 一个制度 是否应当法制化应当从其必要性和可行性来进行论证本文即从这 两方面出发分析我国面临的国内外形势国内环保工作的开展与法 制不健全的矛盾 再从决策和立法的民主化和科学化的角度论证我国 目前需要尽快建立起战略环评制度 同时我国的政权分配结构与在此 方面的丰富实践经验和理论研究积累也为战略环评的法制化提供了 必要条件最后将战略环评法制化也是应对中国加入 WTO加强与 世界各国经贸往来以及取得国际组织帮助的重要基础 3 三类战略行为不是各自孤立的而是互相联系的构成一个有 机整体的一个宏观的战略体系下包含许多层级的亚战略体系法律 在规定哪些类型的战略行为应当被评价之外 还应当考虑战略的横向 与纵向筛选即哪些领域和哪些层级的战略应当进行评价本文在考 察国外战略环评立法和评价实践实际操作的领域和范围后总结出它 们涉及的部门范围然后论证其对我国的适用性最后对我国战略环 评对象立法提出一些建议主要是从战略行为的不确定性出发提出 以影响大小和有可操作性内容为原则标准建立科学民主的评价团 队对不同领域和不同层级的战略不应当一概而论应当采用不同的 评价方法和评价力度 [关键字关键字] 战略环境影响评价 战略 战略环评对象 5 一一 战略环境影响评价制度概述 战略环境影响评价制度概述 一一战略环境影响评价制度的内涵与功能战略环境影响评价制度的内涵与功能 1战略环境影响评价制度的内涵战略环境影响评价制度的内涵所谓所谓战略环境评价 (Strategic Environmental Assessment以下简称 SEA )可以追溯到 1970 年实施的美国国家环境政策法该法第 102 条规定任何 对人类环境产生重要影响的立法建议 政策都要进行环境影响评价 因此被认为是战略环境影响评价制度最早的确立但是此法并没有 明确提出 SEA 的概念在 SEA 这一概念的提出前该类评价在国 外曾有许多种名称如规划环境影响评价区域环境影响评价 环境累积影响评价综合环境影响评价或干脆就称环境影响 评价 年英国的 NLeeCWood 和 FWalsh 等几位学者 根据可持续发展战略的思想通过对上述各种名称和概念进行高度概 括 率先提出了 SEA 的概念1使 SEA 成为主要在理论学界使用的概 念我国早在 20 世纪 80 年代后期也有人提出有必要开展这一工作 但SEA及对这一术语的其他表述在国内学术界却出现于1995年以后 2 要理解战略环境影响评价的确切含义就要对战略的层次和 高度有准确的把握 重大的带有全局性并决定全局的谋划就是战略行 为它会在决策过程的初期进行且会对关键问题的决策产生重大影 响 3 战略带有全局性 长期性层次性和决策性等特点战略是重 1 参见朱坦主编 战略环境评价南开大学出版社 2005 年 7 月第 2 页 2 此概念最早在国内由学者彭应登等人在 中国环境科学1995 年第一期上发表的战略环境评价与项目 环境影响评价一文中正式使用 3 参见国家环境保护总局编 战略环境影响评价培训材料中国环境科学出版社 2005 年 6 月第 6 页 6 大的带全局性的甚至是决定全局成败的谋划战略问题关系到全局 或整体的主要力量在相当一段时间内的使用方向和使用方式战略 是许多行动的总的指导规划是确定系统基本的长期的目标以及决 定系统方向和实现这些目标的总体规划和政策体系 任何一个战略方 案都是一个具有多层次结构的有机整体 4而对战略性的谋划进行环 境影响评价就是战略性的环境影响评价即战略环境影响评价这 里就又牵涉到环境影响评价的概念 从我国环境影响评价的制度层面 上理解它是以环境影响评价法中的框架规定为主导以一系列 具体目标评价的技术规范和质量标准为实施细则的制度体系 根据联 合国环境规划署的定义环境影响评价是一个用于对建议开发项目 的环境影响进行预测的研究过程它针对工程建设可能给当地社会 经济生态及资源带来的影响确定相应的措施将问题最小化制定 出改善周边环境促进可持续发展的措施这个定义主要是针对具 体项目建设的环境影响评价但是将评价的对象替换成战略谋划后 就对战略环境影响评价的内涵可见一斑 它就是对战略层次上的项目 即战略谋划 的环境影响进行预测的研究过程 那么在国内层面上 哪些谋划可以算是战略谋划呢本文认为 包括政策 法规和计划 规 划三类 5 关于此观点将在第二部分展开详细论述因此从具 体的评价内容流程角度给战略环境影响评价下个定义 借用徐鹤等学 4 参见高晓露 环境影响评价制度法律研究武汉大学 2004 年硕士学位论文第 22 页 5 西方大多数学者认为战略环境影响评价的对象 主要指三个P即 policies, plans and programs,这种认 识的基础是建立在其公共政策科学的基础上他们认为法律是公共政策的一部分但是本文认为法律虽然 与公共政策有本质的相同点可是在我国国内公众的传统概念中法律和政策是两回事例如民法通则 第 6 条规定民事活动必须遵守法律法律没有规定的应当遵守国家政策因此本文将二者分开另外 plans 和 programs 都是指计划和项目规划因此本文将这两者结合入计划规划一项这么做主要是 为适应我国术语习惯 7 者在战略环境影响评价与可持续发展 6一文中的定义并加以整理 后可以表述为对政策法规和计划(规划)及其替代方案的环境影 响进行规范的系统的综合的评价过程包括根据评价结果提交的 书面报告和把评价结果应用于负有公共责任的决策中 简言之战略环评是将可持续发展战略从宏观抽象概念落 实到实际具体方案的桥梁是环境与发展综合决策的制度化保障 2战略环境影响评价制度的功能战略环境影响评价制度的功能 战略环境影响评价制度的核心和宗旨是使环境因素和经济社会 文化技术等因素一样在不同层次的决策中得到充分考虑和重视,它 是联系环境和发展的纽带,是实施综合决策实现可持续发展的途径 与手段 从与建设项目环境影响评价相区别的角度看战略环境影响评价 具有以下功能 1着眼于约束公权力的行使战略行为的决策者较之于建设项 目的组织者来说一个最大的特点就是具有公权力就是由于这种行 政上的管理权或政治上的领导权才有作出战略决策的公共权威这 也决定了战略行为相较于具体项目建设的影响要广泛而深远 为了防 止这种公权力的滥用就应当用法定的制度来约束和监督它 2着眼于消除较长期的广域范围内的累积和协同环境影响 战略环评具有跨地区跨部门的性质但项目环境影响评价往往局限 于一个较小的地区其编制的环境影响报告难以从整体出发考虑到 6 参见徐鹤 王拯 辛炎君等 战略环境影响评价与可持续发展载于中国人口资源与环境2000 年第 10 卷第 10 页 8 周边的地区的环境影响 以及与周边地区内其他不同辖区的开发建设 项目的环境影响复合叠加所产生的效果因此难免会出现各自环评 但项目结合起来产生环境影响的结果却是二者评价都没有预料到的 同时单个项目环评目前并没有与国家长远政策结合起来的步骤 可能 造成短期内没有太大影响可是却与国家宏远规划不符成为以后整 体开发中的障碍的情况虽然人的预见性总是有限的即使进行战略 环评也未必可以一劳永逸地消除日后所有的不良影响 但是起码在此 较具体建设项目实行期更为长期的战略决策行为的推广期内 可以尽 量做到总决策与各级规划以及具体建设项目的一致 以富于科学性和 可持续发展的总决策去指导各具体项目的建设 3更早期的介入能够给项目更深远的影响战略行为是为 具体项目提供指导和策划的 因此对战略行为进行环评能够影响到要 实施的工程项目的类型 能够更高层次和更彻底对项目的合理性进行 评价 而非仅仅在各个项目的分布和内容都已经确定之后进行一些说 明 二二战略环境影响评价制度的起源与国外立法战略环境影响评价制度的起源与国外立法 战略环境影响评价制度在各国建立概述 战略环境影响评价制度最初产生于美国 1969 年的 国家环境 政策法此后推广到各国该法案第 4332 条提出“在对人类环境质 量具有重大影响的每一项建议或立法建议报告和其他重大联邦行动 中均应由负责官员提供关于该行动可能产生的环境影响说明”7到 7 参见美国 国家环境政策法 9 了 20 世纪 70 年代中期欧美其他国家开始逐渐将环境影响评价的 应用扩展到战略层次直到 80 年代末战略环境影响评价制度开始 在世界范围推广并且按照政策计划规划项目的步骤层级 作用于国家战略实施全过程 从此逐渐形成日渐成熟的战略环境影响 评价体系并被许多国家所接受比如加拿大关于政策和计划建议 的环境评价程序规定所有联邦政策和计划都必须经过战略环评 俄罗斯联邦环境和自然资源保护部 1994 年 7 月 18 日公布 俄罗斯联 邦环境影响评价条例在其第二部分中将规划计划等经济技术决策 也纳入了环境影响评价的范围作为此制度的发源地国家美国政府 已经编制了数百部战略环境影响报告在亚洲韩国环境影响评价法 也要求国家及地方政府在制定实施各种政策与计划时必须进行战略 环评日本也出台了一整套专门用于区域开发计划中的战略环评的 “计划环境评价体系”此外在欧洲英国荷兰丹麦瑞典等许 多国家也都建立了战略环评系统除了以上这些国家外乌克兰制定 了类似于 EIA 的生态鉴定制度其适用范围除了工程项目外还包 括立法草案其他规范性文件草案生产力发展和布局纲要草案国 民经济发展纲要草案 居民点建设总体计划草案及区域规划纲要草案 等 8尼泊尔制定了国家 EIA 指南及森林部门制定的部门 EIA 指南 要求森林管理计划必须通过 SEA同时在巴拉地区进行了小规模试 验取得了一些成功的经验韩国 1993 年制定的环境影响评价法 要求国家及地方政府在制定实施各种政策和计划时考虑到环境影 8 参见赵柯 国际环境合作的存在基础和发展障碍载于世界经济与政治1998 年第 2 期第 8-11 页 10 响 9日本的 1997 年 环境影响评价法颁布时国会决议中也提出 需要进行战略性环境影响评价此后环境厅组成了一个名为“战略 环境评价研究会”的专家组并阐述了有关战略环境影响评价的一些 原则和另外一些重要因素在 2000 年由内阁决议通过的环境基本规 划中也就战略性环境评价提出三点“在各种规划和政策中需要考虑 到环保事务的内容和应对策略积累国家及地方政府的该类实例在 必要时考虑为战略性环境评价制定规则 101993 年 欧盟发布文件规 定 今后凡有可能造成显著环境影响的开发活动或新的立法议案必须 经过战略环评 2国外战略环境影响评价立法的简要介评 国外的战略环境影响评价制度立法从建立时间的先后上也可以 分为几个批次首批颁布战略环评法的国家主要包括一些欧美发达 国家率先进行了立法和实施方面的探索为后来战略环境影响评价 在世界范围内的确立提供了宝贵经验较早进行探索的国家根据其 相关立法情况可以将其分为两个明显的发展阶段即 20 世纪 7 80 年代的成型阶段与 90 年代开始的具体化阶段从内容上看也分 。