国有企业政企分开问题浅谈.doc

国有企业政企分开问题浅谈摘要：随着国有企业改革的不断推进，我国国有企业的政 企关系不断变化，实现政企分开成为上世纪90年代以来改 革的主要方向然而，在当前的国资委体制下，国有企业仍 然未能建立真正意义上的现代企业制度这既不利于政府公 共服务职能的履行，也不利于国有企业自主经营的实现本 文建议将国有资本的经营职能与监管职能分别赋予两个部 门：国有资本投资基金与国资委在人大的监督下，前者负 责对国有资产实体企业投资，后者负责政策制定与监督关键词：政企分开改革历程不足建议一、政企分开的必要性国有企业的政企分开，即“坚持政府的社会公共管理职 能与国有资产出资人职能分开政企分开不仅包括政府的 公共管理职能与公共服务职能分开，同时也要求国企所有权 与经营权的分离无论是从政府的角度，还是从市场或企业 自身的角度考虑，实现政企分开都有其必要性首先，政企分开是构建“公共服务型”政府的必然要 求政府兼有“政治实体”和“经济实体”两重身份和双重 职能作为政治实体，政府须履行提供公共产品与公共服务 的职能，具有此类性质的国企应坚持政府出资、政府管辖； 而竞争性行业的国企则需脱离政府，由一个作为经济实体的 国家载体管辖，在市场上与民营企业等公平竞争。

只有这样, 才能杜绝政府在履行公共管理与服务两项职能中的越位与 缺位，确保政府成为服务型政府其次，政企分开是发展社会主义市场经济的要求我国 的经济体制改革要求国有企业的定位也发生变化从计划经 济体制下单纯执行命令的生产单位，转变为社会主义市场经 济不可或缺的微观经济基础同时，市场经济要求所有经济 主体公平竞争，这必然要求国企脱离政府行政的庇护伞，不 能再依靠行政壁垒、优惠政策等在市场中与其他企业竞争最后，政企分开是提升国有企业效率的必然要求在政 府羽翼下的国有企业危机意识不足、竞争力弱、发展较慢 有研究表明，国有企业中处于亏损状态的超过1/4,另据1978 年至2007年数据显示，国有企业的全要素生产率增长速度 为民营企业的l/3o二、新中国成立以来我国政企关系改革历程作为中国经济体制改革的重要组成部分，我国国有企业 改革也不断往前进，随着改革的推进，政府与企业之间的关 系不断变化总体来说，大约经历了五个阶段1) 1949-1978年，改革的初始阶段，国有企业完全没 有自主权本阶段中，国家对国有企业采取指令性的计划管 理方式，企业在生产、经营、管理等方面完全依赖于政府 70年代初管理权下放的改革，也只是将部分企业的管理权从 中央下放到地方政府，未能从扩大企业自主权角度入手。

2) 1979-1984年，改革的初步探索阶段，企业获得一 定自主权在这一阶段，国企改革的核心是扩权让利，在计 划经济为主的前提下，重视市场调节的辅助作用，扩大企业 自主权但由于各方面原因，企业自主权没有得到完全落实, 改革的成效有限3) 1985-1993年，改革的探索阶段，确定了国家与企 业的分配关系承包制成为这一阶段的主要内容，即政府与 企业以经营合同的形式规范二者的权、责、利关系虽然承 包制在当时取得了一定的成功，但由于改革缺乏外部的宏观 市场环境，仅靠企业内部的机制转换，最终未能达到预期目 标4) 1994-2003年，改革的创新阶段，进行产权制度改 革在明确了建立市场经济体制后，国企改革也以建立适应 市场经济的现代企业制度为基本目标改革主要包括建立产 权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度， 及旨在增强少数关系国计民生的国有大型企业的“抓大放 小”两项内容5) 2004年至今，改革的纵深推进阶段，建立现代产 权制度成立国有资产监督管理委员会，将现有企业改造成 为股份有限公司和有限责任公司，并将国企改革与资本市场 的改革同步进行政企、政资分离迈出重要步伐，实现所有 权与经营权分离。

三、 目前仍存在的问题客观地说，当前建立现代企业制度的努力以及国资委体 制的逐步建立仍未能从根本上解决政企不分的问题1) 作为国务院下辖的正部级机构，国资委并不是完 全意义上的独立自主的所有者国有资产监督管理委员会行 使国有资产所有权不能依靠行政权力，对此，有学者提出将 其置于人大监管之下政府的目标是多元的，国资委作为政 府机构，其行使出资人权利时的多重目标会干涉到企业经营 行为，从而影响到国有及国有控股企业的市场绩效2) 国资委干涉到国有企业的自主决策与经营，有悖 政企分开目标国资委不能像其他的市场投资者，纯粹地追 求自身利益，自主选择投资对象，必要时“用脚投票”作 为国有资产出资人，它不仅管资产，还管人、管事，成为国 企的“婆家”在行政的干预与庇护下，国企只能表现为久 为国人所诟病的低效率3) 目前国资企业预算尚由财政部纳入政府公共预算 统一向人大汇报，这会将国企引入政企不分的境地财政部 越过国资委直接对央企进行预算管理，不能杜绝财政补贴， 不利于企业的预算‘硬约束”的实现四、 政策建议对于非经营性领域，作为公共资源的国有资本应当主要 或完全用于提供公共产品和服务，如基础设施、电信、能源 等，企业的定位应是公益性企业，不以盈利为目的。

这一点 很多学者达成共识，不必赘言至于竞争性领域，笔者认为应加快推进国有企业股权证 券化，条件成熟后，政府设立一个或多个国有资本管理公司 或投资基金，由国有资本管理公司或投资基金持有国有资 本，在金融市场上实施专业化管理和经营国资委则只保留 监管职能，这里的“管”主要指预算管理；资本管理公司负 责投资决策；实体企业负责国有资产经营与管理由投资基 金（可另设，也可置于社保基金、共同基金之下）成为国有 企业的主要投资者，把国企从政府所有制转变为‘基金所有 制”，基金管理人则向社会公开招聘并由同级人民代表大会 任命收入按比例留存一部分继续投资，其余则由资本管理 公司或投资基金上缴财政，用之于民，随着收入的增加，或 可对当前的结构性减税有所裨益如前所述，改革的基本原则是，国资委的职能只能限于 政策制定和监督，资产管理的职能应由管理公司或基金行 使当然，基金的具体实施还需精心设计各项细节从某种程度上说，这两种方案设计并无大的不同，只是 前者履行两项职能的部门都分别置于国资委之下，后者则将 出资人职能拨给国资委之外新设的管理公司或基金但我更 倾向于后者，因为如此将更为彻底，同在一个部门之下办起 事来难免偶尔掣肘。

分而治之也比较不会为以后又买下政企 不分之隐患参考文献：[1] 邹东涛，欧阳日辉•发展与改革蓝皮书[M].北京：社 会科学文献出版社，2008[2] 黄范章.关于未来十年中国经济社会重大问题的思 考[J]•东南大学学报,2010. 12[3] 樊纲，高明华.国资委应是人大的还是政府的[J].经 济，2005. 3[4] 黄范章.须谨防在“国进”或“民进”掩护下的 “官进” [J].经济研究参考，2010. 71[5] 世界银行报告.2030年的中国[6] 荣兆梓.国有资产管理体制进一步改革的总体思路[J].中国工业经济，2012. 1[7] 张文魁.重启有时间表的国企民营化改革[J].中国 改革，2010. 10[8] 卢超群，宁小花.博弈论视角下的政企关系改革历程及趋势 基于国有企业改革的分析[J].经济体制改革，2010. 3。