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1行政首长负责制面临的法律矛盾行政首长负责制面临的法律矛盾王王 利利 廷廷我国的行政首长负责制，是 1982 年五届人大五次会议通过宪法时确立的，随后又制定通过了新的国务院组织法，修正通过了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，逐步建立了政府行政的基本模式因为没有法律法规具体、明确的规定，行政首长负责制的基本概念是指，各级政府及其所属部门的行政首长对本级政府或本部门工作负全面责任的制度如 1982 年宪法第 86 条规定：“国务院实行总理负责制各部、各委员会实行部长、主任负责制” 第 105 条规定“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、镇长负责制实行行政首长负责制，有一定的积极作用一是表面责任明确改革开放初期，在党政不分、以党代政问题严重的情况下，实行行政首长负责制使现实层面上责任更加清楚，行政首长负责取代了过去的党政不分的书记负责和以党代政的现象二是决策时间加快因为是行政首长个人拍板，所以，不管效果如何，从时间上看，决策也是最快的三是强化了行政首长个人责任，提高了行政机关主要负责人的积极性但总体上来看，特别是经过 30 年的发展，行政首长负责制面临的矛盾越来越突出，在法律规定和现实当中都面临许多亟待解决的问题我国行政首长负责制面临诸多法律矛盾与现实弊端21、行政首长负责制概念不清、职能模糊，权限模糊。

行政首长是指行政首长个人还是指行政首长集体？是主要负责人还是全体领导成员？行政首长负责制的具体内涵是什么？行政首长具体要负什么责任？怎样负责？法律法规都没有明确规定，也没有具体制度规定和规范对行政首长的职责、权限也没有具体的法律法规规定和规范的制度规定也就是说，行政首长负责制的规范化、制度化规定是缺失的，不完整、不清晰的这也是我国目前的通病，制度精细化程序、规范化程序、具体化程序不够中国政法大学薛刚凌教授认为， “行政体制涉及的制度缺失：从中央到各级地方政府的职责和权限缺乏明晰的法律规定；行政组织方面程序制度缺失” 2、行政首长负责制与党的领导核心作用有模糊冲突的矛盾 《党章》明确规定了党的核心领导地位与作用如：“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用 ”显然，“在同级各类组织中发挥领导核心作用”是对党组织和行政首长的权力分工作出了清晰的规定，毫无疑义，这里，行政首长负责制必然服从党章规定，必须服从党的核心领导又如：“实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，发挥政治核心作用实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，对重大问题进行讨论和作出决定， ”同样明显的是，党的基层组织在这里发挥政治核心作用，对重大问题进行讨论和作出决定，行政首长仍然要服从党的核心领导。

也就是说，行政首长负责制的制度设计在这里是有矛盾的、有冲突的33、行政首长负责制与党的民主集中制原则的关系规定不明确《党章》第六章，党的干部，第三十四条规定“党的各级领导干部必须坚持和维护党的民主集中制” 显然，行政首长也必须带头执行和遵守党的民主集中制行政首长负责制在这里也面存有矛盾4、行政首长负责制与党组的领导核心作用的关系不明确 《党章》第九章，党组，第四十六条规定：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组党组发挥领导核心作用党组的任务，主要是负责贯彻执行党的路线、方针、政策；讨论和决定本单位的重大问题；做好干部管理工作；”这里规定的“决定本单位的重大问题”基本包含了行政机关中重要工作和重大问题，与行政首长负责制也有明显的矛盾之处5、行政首长个人不能决定地方政府的重要与重大问题，法律没有也不应当把地方政府职权赋予行政首长个人地方各级人民政府的职权是行政首长个人不可能单独行使和履行的2004 年 10 月 27 日公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 （以下简称“地方政府组织法” ） 第五十九条规定了县级以上的地方各级人民政府的职权有 10 项，这些职权决不是行政首长个人可以以个人名义独立行使和完成的。

如：“ （一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和4下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益；（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项 ”以上地方政府的职权是法律规定的，是对地方政府整体而言的，不是对行政负责人个人规定的。

这些职权又是整体的，是不可以分割的，是政府要负的责任，而不是行政首长个人能负的责任行政首长个人不是行政主体，行政首长个人也无权独立行使地方政府这些职权，也无权独立决定与之相关的重要事项和重大事项的中国5政法大学薛刚凌教授认为“决策应当集思广益，只要不是在紧急状况下，都应当集体决策，但我国政府及行政机关通常实行的是首长负责制，其结果导致决策个人化” 6、法律关于省及较大的市政府制定规章，明确规定要坚持集体决定而不是行政首长决定政府组织法第六十条规定，省、自治区、直辖市的人民政府，以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，依照规定制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定这里从程序上明确规定了“须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定”而不是行政首长个人负责7、人们的通俗理解扩张了行政首长负责制的内涵与外延地方政府组织法第六十二条规定：“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作 ”这里的意思很明确， “政府组织法”关于行政首长负责制的主要规定就是“主持”——即主持地方各级人民政府的工作。

法律并没有其它更多的规定是人们的简单的、习惯性的、自由扩散性地理解扩大了行政首长负责制的内涵与外延8、政府工作中的重大问题法律明确规定要经集体决定，而不是行政首长决定地方政府组织法第六十三条又规定：“县级以上的地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议政府工作中的重大6问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定 ”这里进一步明确了政府工作的决策程序，即是由政府常务会议或全体会议讨论决定，而不是行政首长决定，更不是行政首长个人决定正如邓小平同志指出的那样：“权力过分集中于个人或少数人手里必然造成官僚主义，要犯各种错误，要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责等制度”9、没有严格监督的行政首长负责制正是当前腐败案多发的根源肖北庚教授认为“政府自己确定的行政权力由政府自己去行使，约束性很差；权力由政府领导人讲话、批示来体现，不可避免地带有主观随意性；权力由内部文件规定，只有少数人知道，缺乏公开性和透明度，监督也不落实；政府机关工作人员对其上级负责而不对法律负责，上级对其下级或不属于自身职责范围内的事项予以干预” 在现实当中，我们看到的正是这样的现状没有党和人民的监督必然导致行政首长权力泛滥；不少地方片面扩大行政首长个人的权力，把行政首长负责制演变等同于行政首长个人负责制、个人决定制，违背了民主集中制的原则；财务审批权简单地由行政首长个人负责直接导致当前腐败漫延；资源、物资调配权、招标投标权、采购权集中于行政首长个人是产生腐败的主要原因；决策权简单集中于行政首长破坏了民主决策、科学决策原则；行政首长负责制助长领导班子其他成员产生被动情绪；在行政首长应当负责的时候，行政首长负责制却变成了行政首长无责制、行政首长免责制，权责不对等。

用“集体负责制”代替行政首长负责制7我国实行行政首长负责制的时代背景已经发生了重大历史性变化走过改天换地的 30 年，经济体制已经转入社会主义市场经济，政治体制已经进入以法行政时代，必须建立高度公开的决策与监督机制目前，由于行政首长负责制在法律上没有具体的规定，其内涵与外延被人们习惯性与随意性地扩大，在实践中由于行政首长个人权力过大成为产生腐败的直接的、主要的原因行政首长负责制有无序、片面、自我膨胀的趋势；有失去约束走向绝对化的趋势；有夸大个人作用并否定民主集中制原则的趋势；因此必须认真研究，及时解决这一事关政治、经济、党建多方面的重要问题：1、用“集体负责制”取代“行政首长负责制” 集体负责制就是各级政府及其部门行政领导班子集体对党委和人大负责，领导成员共同负有领导责任，主要领导成员负有主要责任 “集体负责制”不是行政首长负责制，也不可以是“行政首长决定制” ，也不可以是“行政首长一言制” ，只能是党委领导下的、人大监督下的民主集中制基础之上的“集体领导、集体决策” 时至今日，行政机关或行政部门的重大问题，必须要由法定行政会议来决定，那种行政首长一个人决定拍板的方式已经跟不上建设法治政府和依法行政的形势了。

例如，根据《中华人民共和国国务院组织法》的规定，国务院工作中的重大问题，需由国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定显然，这里的行政首长负责也是一种不现实的、自相矛盾的制度设计82、重大问题要坚持党的领导路线问题、干部问题、重要政策、重要决定都要服从党委的领导目前，由于行政首长负责制自身的矛盾，使得行政首长负责制并不能名符其实地负起责任，有的是不想负责任，变成了 “选择性负责制 ”，导致上级的政令不通，从而导致更明显的行政效率不高等现象例如安全事故频发，腐败案频发，都是因为行政首长个人作用有限不能负责，或者个人有私心不想负责，或者即使想负责也无济于事，从而导致行政能力与行政质量，行政效率与行政水平下降，给党和人民的事业带来巨大损失实际上，甚至连查处政府行政机关干部违纪问题都不能决定，更不能独立处理，行政首长负责制也必然流于形式，这也是目前腐败案件屡打不止的根源之一3、以《行政程序法》为纲领补充完善政府行政机关领导机制有行政就必须有行政程序，有行政程序就必须有行政程序法则——没有行政程序法则的行政是不规范的行政 《行政程序法》也是一个政府实行人治还是法治的基本标志而目前我们的政府工作开放性差，法律人才极少，政府本身缺乏提升法治规范能力。

因此，中国应当立即出台行政程序法应当以加强政府法制建设为目标，结合党务公开、政务公开，深入研究和探索，全面建立和完善各级政府的组织制度、工作制度，特别是出台《行政程序法》 ，实现政府在管理人事、财政财务、物资调配、规划建设、行政接待、行政许可、公共服务等各项政府事务中，有健全完备的机制与制度，有明细规范的程序，有具体清晰的规范用有制度的管理结束以领导干部个人口头意见、批示等9代替政府管理制度的制度粗放时代或无制度时代4、推广实行“行政首长三不直接分管制度” 令人高兴的是，有的地方吸取教训，正在大胆探索规范行政程序，规范领导干部行政行为的制度如，2010 年 12 月 27 日，在广东省的全省监督工作现场经验交流会上，省委副书记、省纪委书记朱明国强调，反腐倡廉要坚持以领导干部特别是“一把手”为重点，增强监督的针对性广东省还实施了专门针对“一把手”的巡视制度，由省委派出专门巡视组到地方发现问题、提。