过程性政府信息的公开与不公开.doc

过程性政府信息的公开与不公开国家行政学院法学部教授，博士生导师 杨小军· 2012-08-28 21:21:48　　　来源：《国家检察官学院学报》2012年第2期　　　　摘要: 部分过程性政府信息依法应当对外公开，部分则应不予公开详细标准和范围是：过程性信息中的看法信息一般不公开，未成熟的主体行为信息不公开，事实信息应当公开，过程结束后的过程信息应公开　　关键词: 过程性；政府信息；公开　　过程性信息这个概念，很象过去在行政诉讼中常常听到的一个词-未成熟行政行为，法院有时就是以行政行为未成熟为由拒绝受理当事人起诉的如今在政府信息公开实践中，也出现了过程性信息这个概念，成为了行政机关拒绝向申请人公开相关政府信息的一个理由　　一、过程性政府信息的法律规定　　（一）我国规定　　这个概念的出现虽然很晚，但这个概念所要表达的内容，早在2002年《广州市政府信息公开规定》中事实上就已经有了该规定第14条所列不予公开的政府信息中，就有"在审议、探讨过程中的政府信息"后来，《上海市政府信息公开规定》中，也明确了不予公开政府信息的范围有"正在调查、探讨、处理过程中的"政府信息与广州市的规定相比，上海市增加了一个正在"调查过程中"情形。

类似规定也存在于辽宁省、黑龙江省、山东省、江苏省、贵阳市、郑州市、南京市、河北省、长春市等省市的地方政府规章中但也有一些地方政府规章没有关于过程性信息的规定，如天津市、哈尔滨市、陕西省、太原市、重庆市、南昌市、成都市等此外，《政府信息公开条例》中没有类似规定，最高人民法院在有关政府信息公开诉讼的司法说明征求看法稿中曾经有相像内容，但后来正式制发的司法说明中没有规定　　过程性信息这个概念出现在2010年国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的看法》中该看法规定：行政机关向申请人供应的政府信息，应当是正式、精确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式运用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证运用因此，行政机关在日常工作中制作或者获得的内部管理信息以及处于探讨、探讨或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息这里，第一次在文件中运用了"过程性信息"这个概念而且，依据该规定，过程性信息是指行政机关正在探讨、探讨或者审查过程中的信息　　过程性信息的确存在，而且普遍存在但《政府信息公开条例》却没有规定，这个现象该怎么说明呢？这与《政府信息公开条例》的公开范围原则有关。

无论是国外立法，还是国内的地方政府规章，大凡规定有过程性信息免于公开的，都是建立在以公开为原则不公开为例外的制度基础上由于公开是原则，部分的过程性信息又不公开，过程性信息就成为了例外中的一部分，必须要由立法明确规定出来；否则，依据以公开为原则的制度模式，不规定出来的事项，要全部公开因此，部分过程性信息作为免于公开的例外，必需明确规定出来而《政府信息公开条例》则是以依法公开原则，哪些政府信息要公开，必需满意法定标准，如"切身利益"标准等无论是过程性信息还是其他内部信息，只要符合法定公开的标准，就应当公开，反之不予公开所以，在《政府信息公开条例》中没有规定过程性信息的概念和制度，是自然的换言之，依法公开原则及其标准已经覆盖了包括过程性信息在内的全部政府信息公开的标准、情形，无须另立标准但是，行政机关在政府信息公开实践中又会面对这类问题，从指导与规范政府信息公开工作角度，国务院办公厅作出规定和要求，也是事出有因，职责所在　　（二）域外制度　　国外的政府信息公开规定中是否也有过程性信息的内容呢？有两类情形：一类是没有规定过程性信息的国家，如瑞典、芬兰等；另一类是规定该内容的国家，如日本、英国、美国等。

日本《行政机关拥有信息公开法》第五条规定的不公开信息中，包括"国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、探讨或协议的信息中，因公开可能对坦诚的看法交换、意思确定的中立性造成不当损失、可能产生国民间的混乱、可能不当地赐予特定的人利益或不利益的信息" [1]英国的《信息自由法》规定了二十五种不予公开的信息，其中涉及过程性信息内容的有三类：损害大不列颠联合王国内部关系的信息，与政府政策的制定有关的信息，与国王、王室成员及其家族的通信有关的信息美国《信息自由法》规定，在行政机关作为一方当事人的诉讼中，不得向非行政机关当事人公开机关之间或机关内部的备忘录或信件该规定中包含着探讨程序特权的内容，行政机关可以依法享有不公开的豁免特权，与我们过程性信息不公开相像 [2]　　在没有规定过程性信息的国家中，有另外一个作用相同、相近的制度例如，瑞典的《出版自由法》第2章第1条规定：为了激励思想的自由沟通和对公众的启蒙，每个国民都享有查阅官方文件的自由所谓官方文件，是指公共机关所持有的由公共机关所制定或由其从别处收到的文件而下列文件则不是官方文件：尚未登记归档的公共机关的确定或官方通信的提纲和草稿，纯粹为转交信函而起草的信件、电报或类乎文件。

[3]再如，芬兰的《政府活动公开法》规定：除本法和其他法律另有特殊规定外，官方文件必需公开，每个人都有权获得公共领域的官方文件但官方文件何时才算是进入了所谓的公共领域，则另有规定例如，投标邀请、供应信息或者评论邀请以及建议、提议、动议、通知与恳求，包括任何附件，自其签署或者以类似的方式确认进入公共领域；会议纪录自被检查、签署或者以类似的方式确认进入公共领域，除非他们是为国家机关打算事务或者内部运用而备 [4]瑞典、芬兰的制度，事实上就是不将过程性信息视为官方文件在该制度中，官方文件要进入公共领域，才对外公开，而部分过程性信息还没有进入公共领域，或者还没有形成官方文件，所以不在公开的范围内综上所述，这些国家虽然没有规定过程性信息的内容，但"过滤"部分过程性信息的制度却是存在的　　二、过程性政府信息的界定　　政府信息中的过程性信息，也叫过程信息，是指处于行政机关探讨、探讨或者审查中的过程信息因此，过程性信息有以下几个特点：　　1．属于政府信息我国的政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获得的，以肯定形式记录、保存的信息过程信息，尽管是形成于行政机关作出确定、结论之前的探讨、探讨或者审查过程中，但确是政府信息无疑。

因为，这些过程信息要么是行政机关制作的，要么是行政机关获得的，尽管相对于最终形成的行为是未成熟的、未成型的，尚在形成过程之中，但记录了行为的形成过程，反映了肯定的事实、看法、行为过程等内容过程性信息虽然不反映行政机关的最终意思表示，但反映了行政机关在制作文件过程中的看法内容，具有信息的基本特征　　从理论上看，信息可以分为三类：一是事实信息，如行政机关对污染物测量的结果；二是看法信息，个人或机关对肯定事项提出的看法，如纪检监察机关提出的责任处理看法、文件的看法稿；三是行为信息，包括诸如确定、正式文件等形式，如立法草案正式颁布、对责任人的处理确定等其实，过程信息可以是三类信息当中的任何一种或多种以事故报告为例，为了处理事故而形成的事故调查报告，是过程信息其中至少包含了事故发生发展结果的事实、对事故性质认定和相关责任人的处理看法这两类信息也可能会包括阅历教训总结、下一步的改进方向和措施等从理论上分析，其实上述两类内容，一是事实信息，二是看法信息，都属于政府信息范畴只不过在行政机关作出事故定性结论和责任处理确定之前，二者都是该行政确定的过程信息罢了　　2．处于行为形成过程中从行政机关行为形成过程的角度分析，过程性信息处在行为启动之后到正式作出行为之前这个过程阶段。

没有过程，就没有过程性信息这个过程，不是指信息的形成过程，而是指信息所服务的行为的形成过程因此，过程信息指向一个明显的目的，即作出行为为此，行政机关才起先打算相应的资料、看法等，也才会进行所谓的探讨、探讨或审核，由此形成一批服务行为过程的信息假如没有作出行为的目的，没有作出行为的过程，当然也就谈不上信息服务于行为的过程，也就没有过程信息因此，假如行政机关在作出行为之前取消了该行为程序，不再作出行为，那么这些原来的过程性信息也就不再接着是过程性信息了，大多成为内部资料信息而且，一旦行政机关的行为正式作出，行为的过程结束了，原来的过程性信息也就不再接着是过程性信息了　　3．是与行为形成过程有关的信息过程性信息，应当包含两种：一是主体行为信息，指正在形成过程中的行为状态本身的信息例如，一份正在探讨过程中的文件稿；一份已经经过了承办人员、科长或者处长签字，正在等待上会确定或者主管局长签字的行政许可件由于该文件稿或者许可批件正在处理过程之中，还没有成型、成熟，还没有最终形成行为（文件、批件），因而属于过程信息另一种是服务主体行为的相关信息，指服务于主体行为形成过程的信息这种过程信息，不是主体行为形成状态的信息，是服务于、围围着主体行为形成过程的相关信息。

例如，为了完成正在起草的文件探讨稿，召集的专家会议形成的会议探讨记录；为了审核行政许可，有关部门给审批机关供应的书面看法　　主体行为信息是独立的行为信息服务主体行为的相关信息则既有独立性，又具有依附、服务于主体行为的非独立性从这个意义上讲，该类过程性信息具有相对性以事故处理为例对事故死亡人数的统计，本身即是事实，但相对于最终形成的处理确定也是事实信息再如纪检监察部门提出的责任人处理看法，本身是看法，但相对于最终形成的处理确定也是看法信息但是假如换一个用途，这些过程性信息就不再是过程性信息了例如，对外公布事故死亡人数数据，就是结果信息本身，不是过程性信息；查询纪检监察机关对责任事故提出处理看法的状况，或者是统计纪检监察机关提出责任处理看法的内容，该看法就成了结果信息，而不是过程性信息　　三、过程性政府信息的公开及范围　　（一）过程性政府信息不公开理由分析　　在规定过程性政府信息不公开的制度中，对于不公开一般都规定肯定的理由，下面一一分析这些理由　　1．影响行政管理目的实现认为假如公开过程信息，会影响检查、调查、取证等活动的正常进行，甚至可能威逼执法人员的个人平安例如《郑州市政府信息公开规定》规定：正在调查、探讨、处理过程中，公开后可能影响检查、调查、取证等，或者可能威逼个人平安的，不予公开。

　　该理由所规定的过程性信息，好像更象是指执法信息，即行政执法行为打算实行和正在实行过程中的信息如执法人员召集会议，探讨打算实行的措施和对象等但从立法规定所涵盖的范围来看，的确又包含了过程信息在内所以，以影响行政管理目的实现作为过程信息不公开的理由，其合理性和针对性是值得探讨的其实，该类执法信息一般都是单独规定的，不在过程性信息范围之内例如《上海市政府信息公开规定》就把过程信息与执法信息作为两类不公开信息分别予以规定　　2．影响国家利益、公共利益认为假如公开可能会影响国家利益或者公共利益，从利益衡量的角度，不予公开例如《黑龙江省政府信息公开规定》明确：正在调查、探讨、审议过程中的政府信息公开后可能影响国家利益、公共利益的，不予公开该理由涵盖的范围过于广泛，因为所谓国家利益、公共利益之类的概念，始终就是不确定的法律概念该规定赐予行政机关过多的裁量权，其合理性值得探讨　　3．过程性信息未成熟认为过程性信息尚未完全成熟、成型，还不是一个正式、精确、完整的政府信息，所以不予公开例如国务院办公厅在《关于做好政府信息依申请公开工作的看法》中规定：行政机关向申请人供应的政府信息，应当是正式、精确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式运用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证运用。

因此，行政机关在日常工作中制作或者获得的内部管理信息以及处于探讨、探讨或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息类似内容在《山东省政府信息公开规定。