风景名胜区管理的问题与对策.doc

风景名胜区管理的问题与对策 摘要：国家风景名胜区是以具有科学、美学价值的自然景观为基础，自然与文化融为一体，主要满足人对大自然精神文化与科教活动需求的地域空间综合体 经过20余年的广泛实践与探索，我国风景名胜区的管理水平得到了较大的提高，但是一些地方仍存在诸多问题与矛盾，管理好风景名胜区对促进风景名胜资源保护、利用和旅游经济发展，满足人民群众日益增长的物质文化需要，起到了积极的促进作用关键词：风景名胜区，管理，问题，对策    现代管理科学认为“管理”是指通过行使某种职能来协调各种社会资源，达到高效率实现组织目标的过程，管理是一种重要的资源和生产力旅游风景名胜区管理系统包括人力资源管理、技术管理、财务管理、日常经营与管理、信息管理、安全管理等多个系统，任何方面的管理不到位，都会影响到其旅游竞争力经过20余年的广泛实践与探索，我国旅游景区的管理水平得到了较大的提高，但是基于其特殊性、复杂性和多样性而产生的一些深层次问题也凸现出来，困扰着当前旅游景区的管理一、风景名胜区资源保护与科学发展观风景名胜区必须全面落实科学发展观，使政策方针和管理制度真正建立在依法治区的基础上，建立在尊重客观规律的基础上，建立在尊重自然生态法则的基础上，形成对风景名胜资源进行严格保护下的合理利用模式，使风景名胜区成为人与自然和谐相处的最佳典范。

  改革开放20多年来，我国风景名胜区完成了由粗放管理向法制化、制度化管理的转变，实现了风景资源由保洁管护向科学化系统保护的转变，建立了国家风景名胜区的规划、保护和监测机制，实践风景名胜区的可持续发展，是我国行政体制改革所取得的重要成果之一风景名胜区不仅对发展我国旅游经济做出了突出贡献，同时在弘扬民族优秀文化、开展爱国主义教育、科普教育、保护生态环境以及提高公众的资源意识等方面发挥着越来越重要的作用毫无疑问，国家风景名胜区已成为发展我国旅游业的主要载体基于风景名胜区的旅游业的发展，对于振兴区域经济、增加国民经济收入、加快社会事业发展、增加当地就业机会、促进对外交流以及转变当地人思想观念、提高素质等方面都具有不可替代的作用更为重要的是，如果形成对风景名胜资源进行严格保护下的合理利用模式，会使当地群众和地方政府了解这些资源的真正价值，从而激发他们保护此类资源的积极性和主动性，极大地减少诸如开山采石、滥伐森木、劈山造田挖矿等破坏性的低级开发方式  但从另一方面来看，如片面地注重短期收益而在脆弱的风景区内滥建宾馆和人工游乐设施、盲目进行道路、水库、索道等设施的修建和开发房地产等等都会对资源造成严重破坏。

此外过多的游客及其所带来的污染物，以及粗放的管理方式等都会改变景区的人文环境和影响当地生态系统的稳定性但更为普遍的破坏行为却是由不当的开发方式所造成的，如对文化古迹的修建如新、民族风情建筑的现代化改造、新建的服务项目与周边的环境不协调、交通建设甚至生态保护项目的不当安排等都会毁坏原有的山水景观和生态平衡由于这些“破坏性的开发方式”隐蔽性较大，因而危害性也更大建设资源节约型社会，首先必须使珍贵的风景名胜资源能永续利用；建设环境友好型社会，也必须使自然和文化遗产与人类和谐共处所以风景名胜区管理工作首先必须着眼于切实有效地制止各种破坏性的开发行为，彻底转变掠夺式经营的方式和粗放的资源消耗式的发展思路  必须承认，快速城镇化、机动化和工业化日益对风景名胜区的保护工作形成严峻的挑战从另一方面来看，我国的风景名胜资源在很大程度上是以自然生态环境为基础的资源要充分理解和认识保护和合理利用此类不可再生的自然文化遗产的重要性，从人与自然和谐的角度出发，认真处理好资源保护与利用、局部利益与整体利益、短期利益与长远利益之间的关系，切实改变观念，使风景名胜区成为人与自然和谐相处的最佳典范这就要求风景名胜区的各级领导同志必须坚持全面落实科学发展观，注重风景名胜区管理决策的科学性、前瞻性和实效性，使我们的政策方针和管理制度真正建立在依法治区的基础上，建立在尊重客观规律的基础上，建立在尊重自然生态法则的基础上。

  二、当前风景名胜区管理工作存在的问题  一些地方把国家风景名胜资源的生态环境性变成一般开发性，社会公益性变成企业或个人私有性，自然文化展示性变成急功近利的经营性，结果使不少景区人工化、城市化、商业化，导致景区的自然与文化遗产的原真性、景观美感度和生物多样性均受到严重破坏  近年来，国家重点风景名胜区综合整治工作取得了显著成绩，推动了风景名胜区各项基础管理工作的强化，但是，应该看到各地工作进展还很不平衡，一些地方仍存在诸多问题与矛盾，主要表现在以下几个方面：  （一）管理职责不清，效能低下  据近期抽查，至今仍有部分国家重点风景名胜区尚未建立管理机构，这些风景名胜区主要是县或县级以下政府管理，风景名胜区资源非常好，但管理机构设置不到位，或建而未管，形同虚设；有的风景名胜区管理仍然存在一山多治、地域分割、部门分割，未能实行统一管理；有的风景名胜区管理机构政企不分，以企代政或以政代企有的风景名胜区由企业垄断经营，风景名胜区管理和门票由旅游集团公司全面负责有的风景名胜区规划编制、审批、开发建设、管理等政出多门，管理无序有的风景名胜区管理机构混杂，职责不清，难以有效履行风景名胜区资源利用和保护监管的行政管理职能。

  （二）规划编制滞后，调控作用不强  据调查统计，国务院审定公布的第一批和第二批国家重点风景名胜区规划编制工作完成较好，84个国家重点风景名胜区中78个已完成规划编制工作第三批、第四批国家重点风景名胜区尚有30余处未完成编制规划国务院公布的第五批国家重点风景名胜区的规划绝大多数尚在编制中各地要加快规划编制进度，以及时发挥规划的指导和调控作用没有规划，不可能处理好保护与开发的关系规划是实现不可再生的风景资源的有效保护与开发利用的有机结合  （三）违章违规建设仍时有发生  一些风景名胜区违背规划、不按规定程序报经批准自行开工建设的行为仍时有发生例如河南嵩山少林寺风景名胜区当地个别部门违规建设职工住宅，影响了景区自然环境和风貌陕西华山旅游公司违反规划，擅自在风景名胜区修建客运索道，被勒令停工近来，一些地方未按规定程序报批，在风景名胜区修建道路、水电站、开山采石等毁坏资源的现象屡有发生  （四）风景名胜资源出让混乱，监管不力  根据国务院有关规定“风景名胜资源属国家所有”，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”，建设部在对四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函中也明确要求任何地区、部门都没有将“风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利，但一些地方以招商引资为名，将风景名胜区景点行政管理权或门票收益权转让给企业。

近些年来，我国大多数风景名胜区的门票收入每年递增20% 到40%，而且没有任何市场风险，是最容易经营的，政府派几个人在景区入口处售、收门票就可以，扣除成本，其余作为风景名胜资源保护经费，这是很简单的事情，也是很容易监管的国有资产，为什么还要出让呢？当地人反映是他们的县市领导要求这么做的，或者干脆就讲，领导夫人或者亲戚就在经营风景旅游公司，要求将门票经营权转让给他们由此可见，几乎每一次违规转让经营权的背后，都存在着违法乱纪的行为  显然，随着城镇化和旅游业的快速发展，一方面，许多风景名胜区的历史、文化、美学、科普、生态环保和经济社会等价值进一步得到挖掘和利用，保护工作的积极性、自觉性也有所提高；但另一方面，一些地方把国家风景名胜资源的生态环境性变成一般开发性，社会公益性变成企业或个人私有性，自然文化展示性变成急功近利的经营性，结果使不少景区人工化、城市化、商业化，导致景区的自然与文化遗产的原真性、景观美感度和生物多样性均受到严重破坏  三、加强风景名胜区保护工作的基本对策  （一）加强立法，继续推进重点风景名胜区依法综合整治工作 做一个无愧人类瑰宝的保护者，必须认真遵循家宝总理提出的“十六字”方针，落实六项具体对策。

 加强立法工作，完善法制建设，依法实施管理，是做好风景名胜区保护管理工作的根本保障实践证明国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》对指导和规范风景名胜区保护和管理，协调风景名胜区与相关部门的业务关系，起到了重要的保障作用各省、市应结合本地实际，制订和完善地方性法律法规，推进风景名胜区保护管理的法制化进程同时要理顺国家和地方两层条例的相互关系：国家风景名胜区管理条例是保护管理的底线，各省的风景名胜区管理条例，要在国家风景名胜区管理条例的基础上更加严格地进行规范如果地方管理条例要求低于国家风景名胜区管理条例的，那么地方条例是没有法律意义的，是无效的  （二）严格规划编制和审批，正确处理资源利用与保护的关系  温家宝总理曾经指出“搞好风景名胜区工作，前提是规划，核心是保护，关键在管理”这说明科学的规划是风景名胜区管理工作的第一要义规划的浪费是最大的浪费；核心是保护，通过规划来实施保护措施；关键在管理，也就是规划的落实就是管理温家宝总理在国务院批复杭州市地铁建设规划中，特别提到地铁建设要严格保护西湖风景名胜资源说明他想到了，当地的任何建设项目都必须要保护好风景名胜区资源  各地要高度重视风景名胜区规划工作。

编制工作的重点在于明确那些地段属核心景区或必须强制性保护、严禁开发的地区，明确每项列入保护目录的景观资源和文化遗产的保护义务和具体规定，不能将规划变成纯开发指引性的风景名胜区核心景区必须编制保护规划，并按规定报批要按照经批准的风景名胜区总体规划、建设项目规划和近期建设项目详细规划确定各类设施的选址和规模，规划未经批准，不得进行开发建设要采取有效措施坚决制止违背规划管理随意批土地、批建设项目的违法违规行为现在少数地方没有按照规定执行，擅自建设项目，应追究法律责任  （三）加快技术创新，强化风景名胜区数字化监管系统建设  扩大国家风景名胜区监管信息系统覆盖面，引导和推进数字化景区建设，提升国家重点风景名胜区现代化管理水平，是当前景区管理的重点工作之一国家重点风景名胜区监管信息系统建设，是利用遥感和地理信息系统（GIS）等高科技手段强化风景名胜区管理，实施科学保护、科学决策的重要举措要加快国家重点风景名胜区遥感信息、监测信息、规划信息和管理信息等四个数据库的建设，强化风景名胜资源保护和监管的力度各地建设行政主管部门和风景名胜区管理机构应当健全和规范监管督查机制，尽快形成完整的监督管理体系。

还要认真开展对风景名胜区的规划执行、生态环境、生物物种资源的调查和监测，避免风景名胜区在管理上的随意性、责任不清以及失职渎职现象，从根本上改善我国风景名胜资源监督管理的落后状况鼓励有条件的省、自治区、直辖市尽快将管辖范围内的国家重点风景名胜区统一纳入国家监管信息系统建设计划  （四）改变工作思路，加强国家遗产和世界遗产的申报、保护和管理工作  为了进一步加强我国遗产工作，根据遗产申报和管理工作面临的新形势，我国相关部委已经建立了遗产申报管理的国家遗产名录、世界遗产预备名单、世界遗产名录三级申报和管理体系，进一步完善了我国自然遗产、自然与文化双遗产申报和保护机制  在今后的遗产工作中，重点要抓好以下几个方面的工作：一是审定公布首批国家自然遗产、国家自然与文化双遗产名录至今全国已有13个省（自治区、直辖市）提出43处风景名胜区或其他单位列为国家遗产，建设部将组织专家对申报地进行全面评估考核，按照国家自然遗产和国家自然与文化双遗产标准，严格审查核实，然后确定首批名单，通过媒体向全国发布二是审核确定世界自然遗产、世界自然与文化双遗产预备名单。