浅析留用地房产商品化――以杭州为例.doc

浅析留用地房产商品化 以杭州为例摘要：随着我国住房价格飞涨，原本不能用于商品房开发的村集体留用地房产通 过以租代售的方式，变相进入房地产市场此类项H楼盘虽然不能向“购房者” 交付单套产权证，但其价格优势仍使得多数楼盘“销售”火爆2009年6刀， 杭州市政府出台新政，给未来的留用地房产办理单套产权证开了一个口子本文 试以杭州为例，简要阐述留用地制度的发展历程，分析留用地房产变相进入房地 产市场可能产生的法律和社会问题，进而探讨留用地房产商詁化的必要性关键词：留用地制度 留用地房产 商站化作者：卢娜一、 留用地制度概述所谓“留用地制度”是指政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定 比例核定留地用地指标，让被征地集体经济组织用于发展二、三产业，壮大集体 经济、安置失地农民它是经济较发达地区为缓解征地过程中所产生的矛盾，弥 补征地补偿标准偏低无法维持失地农民正常生活水平所采取的一种变相提高征 地补偿标准的安 置方式，是货币安置的一种重要补充形式这一制度最早于20世纪80年代在深圳进行探索性尝试，此后各地纷纷仿效, 但具体模式却不尽相同，地方差杲性很强虽然这一制度已发展了 20多年，但 至今国家法律、行政法规、部门规章均未对此作出相应规定，施行该制度的省份 也未见相应的地方性法规和政府规章，通常以政府文件的形式下发，因此H前它 还不是一个法律概念，而仍属于制度范畴，具有很强的政策性。

二、 杭州留用地制度的发展历程杭州是国内较早实施留用地制度的城市之一，自1999年试行该制度以来， 杭州山政府结合社会实际，经过不断的经验总结和方法调整，使留用地制度逐步 完善和规范杭州的留用地制度一开始就是以土地使用权国有且不得转让为基础 的，在此基础上大致经历了以下三个发展阶段(-)留用地既不能转让，也不能出租1998年杭州市为加快城市化进程,理顺城郊农居混杂地区的管理体制,在市 区内的行政村和部分城郊行政村开展了撤村建居改革试点工作，决定于撤村建居 后，将原农村集体土地依法征用为国有土地为配合这一工作的顺利进行，1999 年市政府就集体土地处置问题出台了补充规定该规定首次提出村集体经济组织 在土地被征用后，可以划拨方式取得留用地，面积控制在被征用的可转为建设用 地的农用地总面积的10%以内同时明确规定留用地必须严格按规定用途使用， 且不得转让和出租2001年政府规定以协议出让的方式对留用地实行有偿使用, 但仍不允许用于经营性房地产开发由于留用地及地上房产既不能转让也不能出租，村集体经济组织要实现留用 地价值通常只能通过自建工业厂房、仓储用房等方式，以自已生产经营来实现收 益然而受村民生产经营能力、经济能力等各方面的限制，大部分留用地的价 值无法得以实现，有些甚至亏损严重，留用地对被征地农民应有的保障作用也难 以获得体现。

1) 在禁止转让的前提下，逐步扩大留用地价值的实现途径为切实保障被征地农民的长远生计，实现留用地价值最大化，杭州市进行了 积极的探索2001年12月，打破了留用地在区划上的界限，使一些分散、零落 的留用地得以按城市规划的要求集小起来，整合利用，并鼓励将留用地用于工业、 商贸等园区建设2002年允许在本村范围内难以定点留用地的村集体经济组织 将留用地指标折抵乡镇企业用地2005年实行“指标货币化收购”政策，使那 些没有能力开发建设留用地的村集体经济组织得以按一定的价格将留用地指标 返还给政府，直接以货币安置被征地农民此后，肯定了留用地合作开发模式, 使村集体经济组织可以土地或土地指标折价入股，与具有开发经验和实力的合作 方共同开发建设留用地项并按约定份额收益这一系列政策是在不断地突破和完善前政策的条件下形成的，但无论怎么突 破、完善，几乎每一个政府文件都明确规定留用地产权不得转让和上市交易，直 至2008年5月杭州市政府还发文禁止留用地用于商品房开发然而随着杭州房地产价格的极速上涨，--些村集体经济组织开始与房地产开 发公司合作，在留用地丄开发商住楼或公寓楼，通过以租代售的方式，使留用地 房产变相进入房地产市场。

即便这些房子对购房者来说存在着种种风险和问题, 但因其低廉的价格，仍能受到部分购房者的青睐近年來杭州房价水涨船高，留 用地房产也随 之“销售”火爆，已经或即将变相进入房地产市场的留用地房产 也越来越多，客观上导致了留用地房产的商品化，留用地房产的产权问题也越来 越受各界关注，争论不断三）允许留用地房产部分转让2009年6月，杭州市政府出台新政，明确规定合作开发的留用地项FI用地一 律采取招标、扌n卖或挂牌方式公开出让；项fi建成后村集体经济组织应持有不低 于地上总建筑面积（不含物业用房面积）51%的房产，且不得分割转让和销售； 除国家和省、市有特殊规定外，合作方所持有的房产可以按照规划批建的最小产 权单元分割转让和销售这一政策首次放开了留用地转让市场，给未来留用地房产办理单套产权提供 了依据，使留用地房产商品化问题走到台前，可以称之为一次重大突破留用地房产以租代售的法律风险和可能产生的社会问题所谓“以租代售”，是指项FI公司通过与“购房者”签订长期租赁合同，将 房子以租赁的形式转让给“购房者”虽然当事人双方的合意是转让房产，但由 于政策不允许留用地用于经营性房地产开发，双方无法签定商品房买卖合同， 为规避这一政策，只能以租赁之名行转让之实。

以这种方式进行交易，当事人尤 其是“购房者”会承担极大的法律风险，同吋也将出现一系列社会问题租赁期限过长可能导致合同部分无效根据我国合同法规定，租赁合同最长期限为二十年，超过二十年的，超过部 分无效留用地作为国有商业用地，其使用年限一般为40年或50年，项H公司 与“购房者”在签订合同时，通常会扣除房产开发的3年吋间，把租赁期限定为 37年或47年，并以此期限签订租赁合同这样的合同明显违背了我国法律的规 定，势必导致购房者20年之后的房产使用权难以得到法律保障为规避上述法律风险，项H公司开始采取相应举措有的和“购房者”签订 分阶段的租赁合同，即把原来37年或47年的合同，改成20年+17年两份合同 或20年+ 20年+ 7年三份合同有的则采取租赁20年，赠送17-27年的方式 这样虽然从形式上符合了法律规定，但在实质丄仍无法改变“购房者”成为租房 者的事实二）“购房者”申贷还贷困难由于留用地房产产权、地段的种种缺陷，“购房者”通常为经济条件有限的 个人或家庭，无法一次付清全款，而需借助于贷款来供房但因“购房者”与项 H公司签订的是租赁合同，无法申请住房公积金贷款和商业贷款，实际操作中 只能以个人消费借款的形式办理。

根据当前银行和关政策，以商用房抵押最高可 获得房产价值65%的贷款，总贷款额不得超过50万，且贷款期最长只有10年 这也势必加重“购房者”的负扌JL（三）物管问题解决不当易引起社会问题由于“购房者”没有物业产权，无法成立业主委员会，而只能接受项H公司 或村集体经济组织选定的物业管理公司，并承担相应的物业管理费用当物业管 理岀现问题又无法解决或解决不半时，“购房者”就会处于被动，很可能步入 既不能退租，又不能更换物业公司的两难境地，从而激化矛盾，造成社会问题四）租赁期满后使用权归属问题不明无论“购房者”是否真正了解留用地房产的性质，是否清楚以租代售的法律 风险，其H的均是得到房产的所有权，然而租赁合同的签订使他们得到的仅仅是 房屋的使用权半租赁期限届满，房屋使用权归属何方就成了一大社会问题五）被征地农民的利益无法获得充分保障尽管政策一再强调留用地不得上市交易，不得用于商品房的开发建设，但被 征地农民还是抓住了市场的无形Z手，通过村集体经济组织与房地产开发公司合 作，使建设项ri变相进入房地产市场，以获得收益这个收益相对于以其它方 式获得的收益更具可观性和可期待性然而由于政策的限制，导致留用地房产在 产权分割、过户、贷款等许多方面存在弊端，其价格远低于房地产市场行情， 致使被征地农民在近50年内的收益大幅缩水。

而待50年后留用地使用权过期， 这些农民或其继承人还能否继续亨有土地使用权，是否还耍缴纳土地出让金，地 上房产是否能够收回，如此等等，均未有定论四、应当允许留用地房产商品化（-）被征地农民应当享有合法的财产处分权财产所有权是公民、法人和其他组织的一项基本民事权利，是财产所有人依 法对自己的财产所亨有的占有、使用、收益和处分的权利其中财产处分权是财 产所有权的核心除法律、法规另有规定外，财产所有人有权通过转让、抛弃 等行为转移或消灭财产所有权我国法律、法规对于国有出让土地使用权及地上 房屋、设施等均 没有禁止或限制转让的规定，因此留用地使用权及地上房产所 有权也应半被允许处分允许留用地房产商品化才是对被征地农民合法权益的保 障二）政府应当给予被征地农民自由选择的权利随着政策的不断调整，被征地农民及其村集体经济组织对留用地价值的实现 途径也渐趋多样化，他们必定会从自身利益出发，从中选择能够最大限度的实现 留用地价值的方式进行开发、建设和经营事实证明政策通常都落后于实际， 被征地农民总是能先模到市场脉搏，而某些政策却让他们举步维艰，为寻求利益 最大化，他们只 能暗地里突破政策束缚，本來应该是合法的事情，却不能光明 正大的进行。

于其让留用地房产变相转让，不如允许留用地房产商品化，让被征 地农民自由选择是租是 售，以获取与市场价相当的收益三)留用地不一定非要留在农民手上留用地制度是为保障被征地农民的长远利益，其出台伊始就有人士提出留用 地必须留在农民手上然而当被征地农民手上的留用地的价值无法实现或无法完 全实现吋，又怎能保障他们的长远利益呢？事实上杭州市政府于2005年提出了 “留用地指标货币化收购”的政策，允许村集体放弃开发留用地，由政府收回指 标，其价格按同类地段商业用地基准地价乘以年度地价指数再乘以55%确定可 见被征地农民不一定非得拿着那块留用地了而留用地房产商品化则是村集体于 开发后转让留用地及地上房产，同样是放弃留用地，但其收益可能比前者更可观综上所述，政府应为放开留用地房产的商品化，让留用地房产真正进入市场, 明确产权归属，这才是对被征地农民长远利益的切实保障，同时也是对购房者合 法权益的保障参考文献：[1] 郑鸣潮，沈乐毅.让农民得实惠——浙江省杭州市实行留用地管理的经验[J]・国土资源通讯，2006 (5) : 33、35[2] 金晓斌、魏西云、周寅康、黃亚云、李学瑞.被征地农民留用地安置模式适 用性评价研究——分析浙江省典型案例[J] •土地科学，2008 (9) : 27 -32[3] 郑文娟•“城中村”改造中“留用地”项目开发的对策——以杭州市为例[J]•中 国房地产，2009 (3)总第339期：66-67[4] 戴文良，叶永祥.留用地项H合作开发相关问题探索一一以杭州为例[EB/0L] . http://www. 1iuhelaw. com/DesktopModule/BulletinMdl/BulCo门te门 tView. aspxTBulID^lBOO&ComXame^default。