公共政策评估.docx

从国家的免检制度看中国的公共政策评估在公共政策评估方面，公众的参与度天然的便很高，而不取决于 权力的有无大小，因为在社会生活中，几乎所有的领域都渗入了公共 政策所带来的影响以国家免检制度为例，民众在日常消费过程中， 就会受到其影响，就会考虑到是否要选择国家免检产品，国家免检产 品的质量究竟怎样，民众可以给出一个最公正的答案例如三鹿奶粉， 所有的质量检验关都没能检验出问题，最后还是靠民众牺牲人身安全 为代价，指出了三鹿的质量问题，也指出了制度和执行制度中的层层 问题2008 年 9 月 11 日晚，石家庄三鹿集团股份有限公司发布产品召 回声明，称公司经自检发现 2008 年8月6日前出厂的部分批次“三 鹿”婴幼儿奶粉受到三聚氰胺污染，市场上大约有700 吨三鹿集团 公司决定立即全部召回 2008 年8月6日以前生产的“三鹿”婴幼儿 奶粉2008 年奥运后中国最广受关注的事情恐怕就是三鹿奶粉事件了， 也成为中国 2008 年又一件大事国人对中国食品安全担忧之余，开 始反思谁要为这件事负责？到底哪个环节除了问题？大家批判黑心 的厂商、批判不负责任的政府官员、也批判国家免检制度我们说， 不只是国家免检制度的问题，国家让一个几乎是错误的政策和行政法 规运作了这么久，国家的公共政策评估制度发挥了什么样作用？为什 么没能及时的发现问题，而必须在付出巨大的代价之后才开始反思，开始整顿。

我们就国家免检制度出发谈谈中国的公共政策评估的现 状、问题和解决对策背景材料：2000 年3月14日原国家质量技术监督局制定了《产品免于质量 监督检查管理办法》（以下简称《免检办法》）2001 年2 月，根 据免检工作一年多的实践以及质检总局成立后所面临的新情况，国家 质检总局对原《免检办法》进行了修订，并以国家质检总局令第 9 号的形式重新发布2008 年 9月18 日，国家质量监督检验检疫总局 发布了《关于废止＜产品免于质量监督检查管理办法＞的决定》至此 国家免检制度成为历史国家免检制度的创立有三个目的，第一，扶 优扶强第二，避免重复检查，减轻企业负担第三，为了规范全国 免检工作而在长达 8年的实施过程当中，且不说我们是否看到了明 显的效果，三鹿事件的发生是彻底的宣告了这一制度的失败而在此 前，中国的食品行业也可谓事件频发，其中不乏国家免检产品，而我 们的公共政策评估机制几乎没有发挥任何的作用，才导致了这一制度 的长期不合理的存在公共政策评估的基本理解1．公共政策评估的价值取向和核心理念1.1 公共政策评估的基本概念所谓公共政策评估，主要是“政策分析”或“政策科学”的应用 活动威廉.邓恩认为，政策评估是这样一个领域的工作：努力“用 多种质询和辩论的方法来产生和形成与政策相关的信息，使之有可能 用于解决特定政治背景下的公共问题”。

评估通常将焦点集中在政策或项目的结果或政策项目的形成与 实施过程上而且，评估还可以侧重于对政策项目预期效果的评估， 或侧重于对其运用之后实际结果的评估因此，可以在政策制定的各 个阶段对政策进行评估，而不只是在政策制定实施后1.2 公共政策评估的价值取向价值取向决定了评估方向和评估标准的确定，从根本上制约着公 共政策评价体系作用的发挥公共政策评估首先要坚持社会总体利益 最大化的价值取向一定要明确公共政策评估是为了全社会的整体利 益而不是某些团体的利益，公共政策评估应起到一种制衡政府权力的 作用，为了社会的利益，勇于揭露批判不符合客观规律、违背社会人 民利益的政策坚持社会总体利益最大化是公共政策评估制度存在的 基础和意义所在，背离了这一标准，也就不能算是真正意义上的公共 政策评估了在坚持社会总体利益最大化的价值取向下，公平、公正是另外两 个必须坚持的价值取向，它们可以看做是社会利益最大化的注释和具 体化，也就是说，要坚持社会利益的最大化，就必须坚持公平、公正所谓公平，指的是要以社会各个阶层各个领域的民众的利益为评 估基础，充分考虑到全体社会成员的利益，不能成为某个阶层或利益 集团的代言人所谓公正，指的是对政策本身的评估过程要客观、公正。

公正的 给予政策以评价，不能加进个人的主观色彩1.3 公共政策评估的核心理念公共政策评估的核心理念，是坚持实证评估和规范评估的统一所谓实证评估，是指在“实证主义”科学方法的指导下，重视经 验主义的研究设计、对结果的测量、应用抽样技术收集数据，以及建 立具有预测能力的因果关系模型概括来讲，就是利用现代技术进行 评估的方法和理念这是一种专家治国论的体现，其评估的权威性、 科学性较高，而且代表了当代世界公共政策评估的发展方向：技术的 引入，制度化操作化程度大大提高而这一理念和方法的缺陷就是只 有少数精英参与，缺乏民主，这就容易使公共政策评估成为某些利益 集团的代言人，背离其核心价值取向所以我们还要引入规范评估的 理念，使二者相结合所谓规范评估，是指坚持一定的价值取向下进行的评估也就是 说，什么是好的什么是不好的是由预先的判断决定的这种方式可以 更充分的保证坚持全社会利益不动摇但是科学性却不高，而实证评 估正好可以弥补这一缺陷综合两种评估理念和方式的优缺点，笔者认为，应在公共政策评 估的宏观控制方面采取规范评估，以确保其核心价值的坚持，而在具 体评估的操作层面则应该把实证评估放在首位，因为其科学性和规范 化可以有效的保障公平公正。

中国公共政策评估的现状和问题及原因分析2・1现状及问题1. 公共政策评估的主体过于单一当前中国公共政策评估的主体实质上只有一个，那就是政府本 身，也就是说，只是政府在对自己出台的政策进行一种自我监督和完 善，具体体现为：中央有中共中央政策研究室、国务院研究室、国务 院发展研究中心；地方则有各级地方政府政策研究室在中央，这些 政策评估机构人员配备比较完善，人员素质较高也比较专业，或许还 可做好政策评估工作，但是在地方，这些研究室质量参差不齐，人员 素质也很难保证，并且更易受到各方面的干扰，不能作出客观公正的 评估所以我国地方上许多政策的出台，是领导人强制推行的结果， 缺乏实地调查分析，是不科学的，而且在政策实施过程中也没有做任 何回访，造成了错误的政策长时间的执行，阻碍了地方经济社会的发 展而即使在中央，这种单一评估主体也是极不科学的，因为同一个 组织，常常会形成思维定势而不能发现自身制定的政策所存在的错误 和缺陷，甚至会碍于面子或自己的政治前途而视而不见这就需要更多的独立的评估主体的出现，相互之间形成制约，才能更科学的评估 公共政策2. 民众的参与度与所拥有的评估权力的不协调在提倡民主的社会中，保障民众参与国家事务的权利是基本的要 求之一。

在公共政策评估方面，公众的参与度天然的便很高，而不取 决于权力的有无大小，因为在社会生活中，几乎所有的领域都渗入了 公共政策所带来的影响以国家免检制度为例，民众在日常消费过程 中，就会受到其影响，就会考虑到是否要选择国家免检产品，国家免 检产品的质量究竟怎样，民众可以给出一个最公正的答案例如三鹿 奶粉，所有的质量检验关都没能检验出问题，最后还是靠民众牺牲人 身安全为代价，指出了三鹿的质量问题，也指出了制度和执行制度中 的层层问题而相对于民众的高参与度，国家却没有给予其与之相对应的监 督权力，民众的呼声没有一个直接的渠道能影响到政策的评估而只 能通过媒体等间接手段，这就出现了两个方面的问题：第一，通过间接途径的传达，难免会出现信息传达的失真和偏 差第二，当民众的呼声不够强烈，或者更直白的说公共政策的负面 效应不是很强烈，或影响面不够广的时候，难以引起当局的注意和反 思仍以国家免检制度为例，早在 2003年安徽“大头娃娃”事件， 国家免检的种种弊端就已经暴露出来了，但是为什么到了三鹿奶粉事件的发生才取消这一制度呢，因为安徽发生的事件范围、影响都要小 于三鹿奶粉事件这就很充分的暴露了少数民众意志不被重视的现 状。

而政策负面影响的扩大是却以民众的生命健康为代价的3•公共政策评估技术落后，也就是实证评估发展滞后首先在中国学界，关于公共政策评估方法的研究是少之又少，似 乎学者们更多的把注意力放在了公共政策的执行力等方面，殊不知， 科学合理的政策才是基础、是根本所以学术界应该更多的去研究去 发现符合中国特色的公共政策评估技术和方法，为现实的评估操作提 供方法依据其次政策执行部门，采用的实证评估严重不足，并没有深入到社 会现实中去发现问题，解决问题而只是在政策本身作文章，这样即 难以发现问题，也不符合公平公正的理念，实地调查是必要的2.3政府内部的参与者对公共政策评估的影响政府虽然作为一种强制性为公的纯公益组织而存在，但是其运作 还是靠的其内部的自然人，而人都是经济人，总有私欲，于是就有可 能出现政府内部参与者的某些不良行为对公共政策评估造成破坏主要体现在“形象工程”和“寻租”两个方面一些政策的制定 者，不管是中央还是地方，其出发点就是错误的，是出于对政绩的考 虑而进行的政策设计与评估，这在出发点上的错误就决定了公共政策的评估必然有失公正并且背离了全社会的共同利益寻租则是另外一种情况，同样是出于个人的利益考虑，以非法的利益交换为基础，政策制定是为某些利益集团服务，评估的过程中为了照顾某些集团的利 益，隐瞒一些负面的信息，这也同样违背了社会利益最大化的原则。

2・4政府外部因素对公共政策评估的影响外部因素主要包括：媒体、学者和研究人员以及公众舆论媒体常常被描绘为有力的议程建立者大众传播媒体的确对公 正舆论议程具有明显的影响但是这种影响是有限的，因为媒体的言 论自由和话语权有时是被政府所束缚的另一方面，媒体的认识程度 有限，能否正确的理解一个公共政策也是一个很现实的问题学者和研究人员在技术和知识的掌握上可以说是有显著的优势， 也更应该发挥在公共政策评估领域的积极作用，所谓学以致用，做研 究要应用到实际的政策制定和评估中去，促进其科学的发展公众舆论前面已经提到过，其对政策反应的真实性和灵敏度是其 他群体无法比拟的可以说国家免检制度的终结就是源于公众舆论的 压力对中国公共政策评估发展的建议1・ 丰富公共政策评估主体成立专门的独立于政府之外的社会性政策评估机构是一个不错的 选择因为首先可以避免政府或利益集团的干扰，可以坚持独立，公 平公正其次，由专业人员组成可以提高政策评估的科学性，并将评 估程序操作化这都有利于公共政策评估水平的提高给民众参与的权力和渠道，可以采用成立专门信访办的方法，或 是利用网络，广泛收集民意，并加以收集整理，吸收其合理成分而 这一工作，最好是由前面提到的专门评估机构来完成。

2．提高评估技术可以借鉴一些国外先进的评估制度和技术，并进行适当的调整以 符合中国国情在学界发起一场关于公共政策评估的研究和讨论热 潮，争取更多的原创的理念、方法，并加以利用这将是学术界和制 度层面的双赢3. 确立以人为本的价值理念，以符合社会利益最大化的要求这是公共政策评估改革的根本，也是最难以实现的，因为要实现 观念上的改变才能达到这一要求，而人的观念是最难改变的所以要 坚持不懈的努力，实现思想的解放和观念的转变，是公共政策评估制 度真正成为全社会利益的保护神目前我国公共政策评估的三种主要方式，党的总政策和基本政策以非正式评估为主流的评估方式，政府一般公共政策和具体政策实行内部评估方式；此外，独立的第三方评估作为一种新的评估方式也开始在中国产生和发展。