论机关法人制度.doc

论机关法人制度摘 要：公法人應是公法意义上的概念，是区分行政主体的标准之一由于我国并未实际确立起公法人与私法人的分类，故机关法人这一概念不仅在民法上被赋予了传统的法人规范意义，而且在行政法上扮演了公法人的角色，具有了公法上的意义机关法人的成立条件包括该组织属于机关或承担行政职能的法定机构、有独立的经费，并不须参加特定的民事活动或经核准登记程序机关法人可从事相应民事活动，如从事商品交换活动而缔结合同等，但仍应遵循我国立法、政策对其活动范围的限制机关法人一般情况下以本级预算经费独立承担责任，上下级机关之间并不负有互担债务的义务另外可借鉴域外立法经验，允许部分机关法人具有破产能力关键词】：^p ：机关法人;公法人;构成要件;民事责任一、引言在大陆法系依设立根据、目的不同有公法人与私法人的两种类型划分许多国家都在其民事立法当中规定了公权力机关的法人地位①我国《民法总则》依然延续《民法通则》的做法，于新设的“特别法人”这一类型中规定了“机关法人”但是，我们对机关法人与公法人的关系似乎并未厘清，对于机关法人的成立要件、民事活动范围、民事责任承担也仍有待明确有鉴于此，遂成本文，希冀有裨益于民法总则机关法人制度之完善。

二、机关法人与公法人概念辨析机关法人是我国《民法通则》所确立的法人类型之一对机关法人与公法人的关系，有学者认为两者相类似，甚至有学者认为机关法人就是公法人②实际上，通过对两者之间的对比，我们不难发现机关法人与公法人依然存在着差别公法人依公法而成立，主要从事社会管理职能，主要作用表现为以人格化的方式确立其独立法律地位，避免公权力机关的僵化[1]公法人指公法上之法人，即公法上权利义务归属之主体而非民事上之主体地位[2]也就是说，公法人的意义只体现在公法上，私法人则应仅具有私法上的规范意义与公法人概念具有紧密联系的是行政主体这一学理概念行政主体是实施行政职能的组织[3]，在域外立法中，行政主体一般具有法人地位[4]如在日本行政法上就有行政法人的概念，属于行政主体之一种[5]公法人其实应是公法意义上的概念，是区分行政主体的标准之一由此，对于公法人与机关法人的关系，我们可以得出这样的结论：由于我国并未确立起公法人与私法人的分类，故民法上的机关法人概念不仅在民法上被赋予了传统法人的规范意义，而且在行政法上扮演了“公法人”的角色，③具有了公法上的意义三、机关法人的成立要件对于机关法人的成立条件，有学者认为，机关只有在从事民事活动时其才是机关法人④。

亦有观点认为有独立经费的机关、承担行政职能的法定机构自成立时起即具有法人资格⑤查国外立法例，比较直接可参照对比的是《越南民法典》，其规定了国家机关、人民武装部队参加民事关系时是法人⑥管见以为，有鉴于行政机关成立条件实际上也是其主体资格取得的条件，而行政主体资格的取得并无行政主体从事特定的活动之类的要求⑦再审视民法理论，法人资格的取得一般要求符合依法成立，有必要的经费、名称、组织机构等实质条件[6]，我国《民法总则》第九十七条也并无任何诸如参加民事活动或者核准登记等类似规定故笔者以为，机关法人只需具备“有独立的经费”、“属于机关获承担行政职能的法定机构”两个条件即可关于此二条件的含义，也实有申辩阐释之必要一）有独立的经费学界对于“独立经费”有不同的见解有学者认为是指有独立的财产;亦有观点认为不仅指有财政拨付的资金，而且机关能够按照自己的意志对资金加以使用;另有观点主张是指机关在财政部门具有独立的预算经费[7]实际上，在新一轮财税体制改革的背景下，新修正的《预算法》就确立了政府全口径预算原则，政府的全部收入和支出都应当纳入预算⑧故笔者认为，《民法总则》第97条的“独立经费”应认为是机关的预算经费。

有鉴于机关预算应具有独立性，机关法人应以自身财产对外承担责任，故“独立经费”应是本级机关的预算经费二）属于机关或承担行政职能的法定机构对于何为“机关”，《民法总则》以及行政法并无明确规定⑨反倒是一些规范性文件列举了机关法人的类型⑩司法实践中，对“机关”的认定标准亦并不统一，较多案件是以组织机构代码11来认定机关是否具备法人地位，然而很多法院判决并未统一采用组织机构代码作为标准，甚至有的明确指出组织机构代码并非证明机关法人的法定文件12实际上，且不说以组织机构代码作为法定的机关法人身份证明文件到底可行与否，当下的情况是国家质量监督检验检疫总局自己已明确废止了《组织机构代码管理办法》，13因此，被广为采用的以组织机构代码认定机关身份的做法应当废弃当前比较理想的问题解决进路是通过立法对机关的具体范围进行明确总的来说，目前我国的“机关”包括各级中国共产党委员会及其工作机关、国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关、监察机关所谓“承担行政职能的法定机构”，学者也莫衷一是14在行政法意义上，其范围为法律、法规授权的组织，包括行政机关的内设机构、派出机构、分支机构及事业单位均被涵盖在内[8]。

但机关法人上的“机关”范围应与行政法有别，机关法人要求同民法上之法人一样，可以自己的名义从事法律活动，鉴此，内设机构、派出机构、分支机构及事业单位应予以摒除，其范围应限定在法律、法规授权的承担行政职能的社会团体、事业单位另外，目前进行的承担行政职能的事业单位改革15，事业单位的角色将发生变化，将明确区分执法职能、公益服务职能，事业单位仅负责提供公益服务职能换言之，以后的“承担行政职能的法定机构”将剥除事业单位四、机关法人民事活动范围研判对于机关法人的权利能力和行为能力，有学者认为其应受限于为履行职能所需要的民事活动范围内16，另有学者提出了相反意见17笔者以为，机关法人的设立目的之一就是为行政主体参与民事活动提供路径，机关法人既为法人，自应可以从事民事活动，如从事商品交换活动而缔结合同等然而，行政机关及其他承担行政职能的机构仍应遵循我国立法当中对该类主体行为活动范围的限制从《民法总则》第97条“可以从事为履行职能所需要的民事活动”亦可合乎逻辑地得出机关法人权利能力和行为能力受限于必要之民事活动的结论于此，富有争议的是机关法人可否从事担保和出资一）可否從事担保我国《预算法》、《担保法》以及相关行政法规规定，一般情况下，政府机关不得作为债务担保人18。

但一些地方政府违法违规举债融资仍时有发生，部分金融机构对融资平台公司等国有企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺19可见，机关法人从事担保在现实中情况比较复杂，此现象的形成也是以往多种原因的结果但应然的制度要求是，机关法人一般情况下不能从事担保20二）可否从事出资学界一般认为机关法人不能经商办企业[9]但有存在如国资委21这种机关，国资委作为机关法人，履行出资职责，是国有资产出资人22另外，也存在其他行政机关作为出资人23笔者以为，对于机关法人可否出资不可一概而论，如对于军事机关，中央军委要求军队、武警部队一律不得经商，全面停止军队有偿服务24但若基于法律、政策的明确规定，如国资委、政府出资产业投资基金25，则机关法人可以从事特定的出资行为五、机关法人的责任承担在德国，公法人责任承担因公行为和私行为而有不同法律规制26在日本，行政机关在私法领域内的活动，应按私法的规定负赔偿责任，此种赔偿责任一般不在行政法学中讨论[10]对于机关法人从事民事活动的民事责任，《民法总则》第九十八条对机关法人终止后的民事责任进行了规定27而对行政机关在公法上的责任，在我国行政法、《国家赔偿法》中亦作了规定，由行使职权的国家机关承担赔偿责任，且该笔赔偿费用列入各级财政预算28。

对于上下级机关对于赔偿责任是否互相承担责任的问题有学者指出，如果履行债务以自己管理的财产为限，因为机关财产大都用于执行公共职能，且必须按预算支出，因此机关实际管理财产十分有限，严重危及交易安全[11]笔者以为，机关法人于民事活动范围内责任承担的，应适用民法原理来解决根据民法法人理论，法人责任承担较普遍的规则是以法人全部财产独立对外承担民事责任[12]在市场经济发达国家，中央之所以对地方债务不予救助，一重要原因是建立了地方政府破产制度[13]有学者主张我国政府应建立政府破产制度29，然而在我国只有《企业破产法》，政府破产既无相关法律法规进行规定，也无先例可寻，目前权威机关也持否定观点30鉴此，目前本级机关法人应以其独立预算经费对外承担责任31另外，为了避免出现损及交易安全的问题，机关预算公开工作必须同步进行在德国法上，只有少数公法人可申请破产32在我国，地方政府是否可以破产在当前地方债问题严峻的形式下一直被讨论33，在以后的立法中，笔者建议我国可尝试借鉴德国立法，允许部分机关法人具有破产能力六、结语机关法人制度在学界的讨论并不多，可以说是一个被忽视的角落机关法人制度设计的一个核心要点是，如何在我国未有公法人、私法人的明确区分下构建机关法人具体规定;一个重大难点是，如何协调我国现实复杂的行政体制机制与理论制度设计的矛盾性。

《民法总则》中的机关法人概念不仅在民法上被赋予了传统法人的规范意义，而且在行政法上扮演了“公法人”的角色，具有了公法上的意义关于机关法人的构成要件，有独立经费的行政机关和承担行政职能的法定机构从“成立之日”起即具有法人资格;机关法人既为法人，自应可以从事民事活动，如从事商品交换活动而缔结合同等然而，行政机关及其他承担行政职能的机构仍应遵循我国立法当中对该类主体行为活动范围的限制;机关法人一般情况下以本级预算经费独立承担责任，上下级机关之间并不负有互担债务的义务可借鉴外域立法经验，允许部分承担行政职能的法定机构破产总之，在全面深化改革的当下，实行全面依法治国，我们的行政体制机制必须要合乎法律的规定，不能硬削机关法人制度之足以强适应现实行政制度之履注 释：① 《瑞士民法典》第52条：“以人的集合为基础而设立的人合团体，以及为特别目的而设立的且具有独立地位的机构，在商事登记簿中去办理登记后，取得法律人格公法上的团体和机构，以及非以经济为目的的社团，无需登记……《越南民法典》第条第1款：“国家机关、人民武装部队以国家划拨的财产实现管理国家及其他职能，不以经营为目的;当它们参加民事关系时，是法人。

《俄罗斯民法典》第124条：“1.俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体：各共和国、各边疆区、各州、各联邦直辖市、自治州、自治专区，以及各城市、农村居民点和其他地方自治组织在与民事立法所调整关系的其他参加者—公民和法人，依照平等原则参加民事立法所调整的关系;2.对本条第1款所指出的民事立法主体，适用规定法人参加民事立法所调整关系的规范，但从法律或上述主体的特点得出不同结论的除外《埃塞俄比亚民法典》第195条：“省、区、特别行政区和城市以及农村行政区，都是权利主体在其能拥有和行使权利的范围内，它们通过其机关取得和行使所有行政法赋予它们的权利第394条：“国家在法律上被视为一个人国家在其能拥有和行使权利的范围内，通过其机关取得行使所有符合其性质的权利第3917条：“所有由行政法明确授予法律人格的公共行政当局、部门或机关都是权利主体 《阿尔及利亚民法典》第52条：“国家在直接参加民事法律关系时，以财政部长为其代表但法律对行政机关及社会企业有特别规定者，不在此限《西班牙民法典》第35条：“所谓法人：1.依法承认的为公共利益设立的机构、协会和机关其民事能力始于依法有效设立之时 ……② 相关文献参见江平：《法人制度论》，中国政法大学出版社1994年版，第64页;朱庆育：《民法总论》，北京大学出版社20__年版，第433页;谭启平：《“特别法人”问题追问——以（草案）（三次审议稿）为研究对象》，载《社会科学》20__年第3期。

③ 我国司法实践中法院以行政机关是否具有法人资格来认定被告是否适格，参见最高院（。