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推进全国引航机构事业单位改革探析【摘要】对事业单位的分类改革，分析我国引航在不同历史阶段政府运作、企业运作、事业机构运作等3种模式 的形成和优劣，详细阐述引航机构继续选择为公益性事业单 位的可行性、优势及配套措施关键词】事业单位改革；引航机构；政府运作；企业运作；公益性事业单位引航，旧称引水、领港（领江），是指在一定的水域内 由引航员引领船舶进出港口或在港内移泊、靠离码头的活 动面临事业单位的分类改革，引航发展模式的选择是港口 管理体制改革的重要组成部分，是事业单位自身角色的重新 定位，是进一步推进事业单位改革、建立适应社会主义市场 经济体制要求的社会公共服务体系的大势所趋1我国引航发展模式分析历史上，我国引航大致经历了政府运作、企业运作和事 业机构运作等3种模式1. 1政府运作模式在政府运作模式下，引航机构是政府的职能部门之一， 引航员属于国家公务员体系1. 1. 1政府运作模式的形成从1949年新中国成立到1988年4月1日，我国引航机 构实行单一的政府运作模式政府运作模式下，各项法规的颁布明确了沿海港口的引 航工作由港务局负责，港务局统一管理引航业务；长江引航 管理体制与沿海港口不同，长江航运管理局推行全线统一领 导，分段分级统一管理、经营长江沿线港航事务。

我国沿海 各地港务局既是管理机构，又按照企业模式运作和经营港口 生产业务，港口体制是政企合一模式引航机构是港务局机 关的一个内设处室，引航机构所有的生产业务、行政管理、 人事管理、财务管理等都由港务局负责，利润上缴港务局， 由港务局作为企业统一向国家上缴利税，引航员的薪酬也由 港务局统一管理这种模式在计划经济下是可行的1980年原交通部颁布的《海港引航工作条例》第3条规 定：“各港务监督设置引航科（处或组），在港务监督长的 领导下，负责本港引航工作这表明引航机构实施的是政 府运作模式在这样的背景下，《海港引航工作条例》规定 在港务监督下设置引航科（处），完全符合当时的体制情况党的十一届三中全会之后，港口管理体制开始探索新的 模式，20世纪80年代改变单纯的“中央直管”模式，提出 港口由原交通部与地方政府共同管理、以地方政府管理为主 的双重管理体制这一阶段的改革虽然仅仅涉及中央与地方 的关系，但它打破了原有的单一管理模式，为进一步改革奠 定了基础1. 1.2政府运作模式的优劣（1） 政府运作模式在当时有其特有的优势：首先，引 航直接代表政府行为，能够充分体现引航服务的主权性；其 次，引航可以体现为公众提供普遍服务的属性，有利于为港 口和航运等企业提供公平、无歧视的引航服务；再次，引航 采用公务员管理体制，有利于引航服务的定价和收费，易于 管理。

2） 政府运作模式也有其不足：一是运行机制不灵活, 容易导致引航服务效率低下，难以满足港口对现代引航服务 日益增加的需求；二是引航是一种有偿服务，不具有政府行 政职能，难以与政府机构运作模式相匹配；三是引航具有极 强的专业性和技术性，但我国公务员薪酬低，不利于引航员 队伍的稳定1. 2企业运作模式引航机构以企业的形式为所在港口提供船舶引航服务1. 2. 1企业运作模式的形成随着我国市场经济体制的逐步发展和完善，港口市场化 程度不断提高，港口多种经济成分逐步并存，引航出现企业 运作模式20世纪80年代，蛇口港的码头经营情况比较复 杂，既有全民所有制性质的码头公司，又有中外合资或独资 经营的码头，而不像其他港口那样以全民所有制的港务局为 主，因此，将引航部门划归为港务管理机构的做法在这里无法实施根据这一特殊情况，也为了深化港航交通系统的改 革，实行真正的政企分开，提出了创办一家隶属于招商局蛇 口工业区但又独立自主经营的新型引航公司实行企业化运 作的设想，并作为引航体制改革的一个试点来进行1988年 4月1日，蛇口港引航业务从港务监督分出，蛇口南方船舶 引航服务公司正式开始运作1992年10月召开的党的十四 大，明确提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市 场经济体制” o 1993年《中华人民共和国宪法》修正案第7条规定“国家实行社会主义市场经济”，市场经济体制在宪 法中的确立为港口管理体制改革提供了重要的依据。

1994年1月，原交通部和海南省决定对引航机构进行改革，组建海南省船舶引航公司，该公司直属于海南省交通厅，实行独立核算、自负盈亏、自我发展、自我约束，具有独立的企业法人资格1997年国务院在深圳口岸实行口岸管理体制综合试 点改革，将深圳东西两个港区的引航站从企业整体划出并合 并，隶属于深圳市港口管理局；1997年3月30 H,根据国 务院办公厅转发的《关于深圳口岸管理体制改革试点方案》, 深圳市人民政府转发原交通部制定的《深圳港口引航管理办 法》，成为我国新一轮引航体制改革的先导此后，国内引 航体制发生重要变革1997年6月18日,长江引航中心在 江苏太仓正式成立，原属于长江沿线各港监局的引航站划归 中心集中管理，为长江“一水一引”奠定了基础部分港口 先后将引航部门调整为独立核算、自负盈亏的经济实体，成 为港务局下属的单位引航机构作为相对独立的业务机构， 比以前有了更大的自主性2001年，国务院转发了原交通部、原国家计委、原国家 经贸委、财政部、原中央企业工委联合颁发的《关于深化中 央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》，提出以“下 放地方，属地管理” “政企分开，一港一政”和“规范市场, 依法经营”作为新一轮港口管理体制改革的三大基本原则， 三大原则的确立为港口行政管理部门的角色定位、政府与市 场之间的关系以及市场本身的培育和发展提供了明确的指 引。

从时间上看，引航管理体制改革与港口管理体制改革并 不完全同步，2001年启动港口管理体制改革时，在制度设计 上给了引航管理体制改革一定时间的过渡期，这期间，引航 机构仍然保留在由港务局改制的港口集团企业内 2001年原交通部颁布的《船舶引航管理规定》第3条和第4 条规定，“引航机构是指专业提供引航服务的法人”市级 以上地方人民政府港口主管部门负责本行政辖区引航行政 管理工作”，这些突出了引航机构非政府运作模式的法人定 位2001年底中央在关于港口体制改革的文件中明确提出： “沿海港口的引航机构作为向各码头靠泊提供引航服务的 单位，应从港口企业中分离出来鉴于目前引航机构与港口 企业分离的条件尚未成熟，为平稳过渡，引航机构尚未与港 口企业分离的港口可暂维持现状，过渡期为3年这里所 说的“港口企业”是指从港务局改制成的港口集团企业因为引航机构隶属于某一港口企业，难以为整个港口提 供公平的引航服务当它与其他港口企业面临竞争时，会利 用干预手段，限制向其他港口企业提供引航或拖船服务，甚 至附加苛刻条件另外，引航机构隶属于某一港口企业，引 航安全存在隐患港口企业为争取货源或赶船期，往往要求 引航机构超规范引航，富余水深一降再降，会出现冒险引航 的情况，对港口设施和船舶都构成安全风险。

1. 2. 2企业运作模式的优劣在企业运作模式下，引航服务由企业经营，并实施企业 化管理，具有如下优势：一是服务效率较高，注重为客户服 务，能够提高引航的服务水平；二是能够提高引航设施设备 的使用效率，促进引航技术进步；三是企业可以相对灵活地 解决引航员的编制和薪酬标准问题，以适应港口生产发展的 需要，有利于引航员队伍的稳定和发展然而，一般企业所具有的追求经济利益最大化的本质， 可能与引航所具有的主权性和公共安全属性产生矛盾1. 3事业机构运作模式引航机构隶属于地方港口管理部门，由原交通部（现交 通运输部）授权成为具有独立法人资格的公益性事业机构1. 3. 1事业机构运作模式的形成2005年原交通部出台《关于我国港口引航管理体制改革 实施意见的通知》，要求将沿海港口的引航机构从港口企业 中分离出来，成立具有独立法人资格的事业单位2006年2 月，原交通部出台《我国港口引航管理体制改革实施意见》, 此次改革按照“一个港口一个引航机构"的原则，将沿海港 口的引航机构从港口企业中分离出来，这标志着我国新一轮 引航管理体制改革全面启动2006年下半年起，各地引航站 经逐步重新登记后，开始实行由港口管理部门管理的事业单 位体制。

根据我国港口管理体制改革的总体目标和要求，引 航机构成为独立于任何港口企业之外的自收自支的公益性 事业单位此次引航管理体制改革对全国引航事业发展起到了积 极的推动作用引航机构从企业中剥离，成为具有独立法人 资格的事业单位，使引航机构获得较大的自主权，发展具有 更大的空间，从体制上保证了引航事业的可持续发展1. 3. 2事业机构运作模式的优劣在事业机构运作模式下，政府授权事业机构履行一定的 政府管理职能，同时政府对该事业机构进行规范的管制该 模式将政府运作模式与企业运作模式有效结合，可以较好地 满足引航的属性要求该模式有几个鲜明的优势：(1) 通过建立有效的监管机制，加强港口的安全管理, 能够进一步完善港口行政管理职能，促进港口企业间的公平 竞争；（2） 引航机构统一负责港口的引航业务，既具有业务 专业性又具有相对独立性，有利于加强引航机构与各港口企 业生产需求的衔接，进而为港口生产提供有力保障；（3） 引航机构运作的依据来自政府授权，隶属于所在 地港口行政管理部门，运作行为受到政府的管制，避免其利 用专营的优势地位谋利事业机构运作模式较好地体现了引航活动的公共服务 及安全属性，同时兼顾了引航服务的经济性。

该模式的最大 问题是政府对事业单位人力资源管理具有相对较大的干预 权，从而带来以下问题：（1） 岗位设置受到编制管理的影响，难以建立起与港 口生产发展需求相适应的机制；（2） 对于专业引航员而言，国家为事业单位人员确定 的薪酬过低，引航员队伍难以稳定，影响其长远发展2引航保持为公益性事业单位的可行性分析2011年，我国发布了《中共中央国务院关于分类推进事 业单位改革的指导意见》和《国务院办公厅关于印发分类推 进事业单位改革配套文件的通知》，指出要科学划分事业单 位类别，在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位 划分为从事公益服务、主要承担行政职能和主要从事生产经 营活动等3个类别面对事业单位的分类改革，有必要对引 航机构保持为公益服务事业单位进行深入研究，提出切实可 行的对策措施，更好地促进引航服务稳定持续健康发展2. 1公益二类事业单位《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文 件的通知》中《关于事业单位分类的意见》指出：“公益二 类事业单位是指按照国家确定的公益目标和相关标准开展 活动，在确保公益目标的前提下，可依据相关法律法规提供 与主业相关的服务，收益的使用按国家有关规定执行。

2. 1. 1公益二类事业单位的特征根据《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配 套文件的通知》的相关条款，归纳公益二类事业单位的特征 如下：(1) 承担公益服务，可部分由市场配置资源的事业单 位；(2) 对于公益二类事业单位，财政根据单位业务特点 和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等 方式予以支持；(3) 对事业单位利用国家资源、国有资产等提供特定 公共服务取得的政府非税收入，要严格按照“收支两条线” 规定的要求，上缴国库或财政专户；(4) 对事业单位向社会提供经营服务取得的收入，要 全额纳入单位预算，统一核算、统一管理，主要用于公益事 业发展引航机构的特征包括：(1) 从事的业务活动具有公益服务和专业技术有偿服 务属性； (2)自主开展公益服务和相关经营活动，服务质量和服务价格参照相关标准并受政府监督，原交通部 《关于我国港口引航管理体制改革实施意见的通知》指出， 引航收费标准统一按照原交通部颁布的《港口费。