政策执行反馈：基于委托代理和控制权理论.docx

政策执行反应：基于委托代理和控制权理论 政策执行反应：基于委托代理和控制权理论 摘 要：政策反应途径不畅、反应主体缺乏积极性、反应信息失效、失真等现象的普遍存在，决策的质量无法得到保证本文应用委托代理和控制权理论，探讨了政策执行前段反应和政策执行后段反应存在的问题并分析其原因，最后在此根底上对优化我国政策执行反应提出了几点对策 关键词：政策反应；委托代理；控制权 0 引言 自1948年诺伯特维纳提出控制论，反应的重要性开始为世人所知从系统视角出发，信息反应与信息输入、输出共同构成了一个闭合的信息回路，是完整的系统不可或缺的组成局部政策反应是科学决策的重要环节，也是保证决策质量的必要根底但是我国的各级决策部门在实际的管理中，只强调政策输入和输出的质量，而往往无视政策反应的作用，这一点从政府部门绩效考核标准中可以得到证实政策反应途径不畅、反应主体缺乏积极性、反应信息失效、失真等现象的普遍存在严重损害着政策反应的质量，极容易造成决策的失败，是“十二五〞规划着重强调政府部门决策的科学化，因而探究我国政策反应存在的问题，剖析其背后的深层次原因以及提出应对方案是十分必要的。

1 委托代理和控制权理论 从委托代理的角度来看，中国政府一般可以分为三个层级：中央政府、中间政府和地方政府，中央政府可以视为委托方，将政策目标发包给承包商，即中间政府，中间政府在将政策目标细化修正再交付给下级代理商，即地方政府各级政府之间这种发包关系同样具有一般意义上委托代理的特征，因而由于委托方与代理方之间存在信息不对称的问题，作为代理方的下级政府同样会有时机主义行为的发生，从而对政策执行产生负向影响【1】从控制权的分配角度出发，周雪光【2】认为中央政府拥有设定政策目标和行使验收“货物〞的权利，中间政府对下级政审拥有鼓励、惩罚的权利，而地方政府那么拥有实际执行的权利不同行政主体拥有不同的控制权，权力的协调和制约成为政策执行的关键政策执行是一个动态的过程，政策的反应是政策执行过程中一个必要的环节，其本质是政策信息的反应【3】如果将上级政府把政策目标发包给下级政府的过程视为是一种信息自上而下的流动，那么政策的反应就是一种信息自下而上的流动，正是有反应机制的存在才保证了政策的持续性和不断修正的可能性同时在政府组织之外，还有着多元的利益相关者，如新闻媒体、政府的合作伙伴、专家群体等等，他们往往被称为议题网络【4】，会对政策的制定与执行产生影响。

本文在委托代理的理论和控制权分配理论的根底上，进一步研究了各级政府之间政策反应的结构模型当政策在执行中出现偏差或者本身存在缺陷的时候，政策反应的机制可以实现信息的逆向流动，通过一次或者屡次的反应，决策者可以利用丰富的反应信息更加深刻地了解政策执行中存在的问题并对政策进行修正，在提高了决策的质量的同时也尽可能的降低了因政策偏差、亏空和失败而导致社会福利的损失政策反应的实效性和反应信息的准确性直接影响着政策反应的质量 2 我国政策执行反应现状及存在的问题 中国的政府组织具有鲜明的官僚体制的特征，政策信息通畅是逐级传递，反应的信息也是要按照层级由低到高的方向流动我国政策的反应一般经历两个阶段：中央政府与中间政府之间的反应，中间政府与地方政府之间的反应在这里我们将前一个阶段定义为政策执行前段反应，指中央制定宏观政策后下发给各直辖市、省级政府，并由其负责根据地方情况制定实施细那么的过程中存在的政策反应；后一个阶段定义为政策执行后段反应，是指中间政府发布政策实施细那么后交付由基层政府执行的过程中存在的政策反应 2.1 政策执行前段反应存在的问题 由于中央政府和各中间政府之间存在着遥远的行政距离和漫长的空间距离，中央政府将全部的控制权力集中在自己的手里是不可能的或者说由此带来的本钱是十分巨大的，同时由于信息上的不对称，中央政府无法随时随刻的对中间和地方政府的行为进行有效监督，因而许多情况控制权的别离是必然的选择。

中央政府的主要职责是制定政策目标，并对中间政府的政策执行情况进行验收，而将鼓励、监督、执行等权力随着委托任务一同转移给了中间政府权利的下放，一方面增加了中间政府的灵活性，可以依据当地情况在一定范围内对政策进行修正，从而使政策更有效的执行；但是另一方面，由于中间政府与中央政府、中间政府之间的动机存在很大的差异，自由裁量权的存在会使代理方中间政府依据自己的偏好在一定范围对政策进行扭曲，偏离于甚至有悖于中央政府最初的政策目标当一项政策触及地方政府以及利益集团的利益，为了维护既得利益，他们有足够强的动机来阻碍政策的实施这一点可以通过政策过程的表征，即政策反应的情况进行验证 政策反应一般具有两种模式：积极的反应和消极的反应【5】积极的反应是指中间政府积极主动的将政策执行信息反应给中央部门，通过主动的沟通，协调好不同利益集团的关系，在政策真正实施以前发现问题、解决问题，为政策执行做好充分的准备消极的反应模式是指中间政府对于上级的政策普遍采取观望的态度，选择暂不执行政策当政策公布的时候，一局部中间政府进行反对意见的反应，但是往往会遭到中央政府的无视和驳回，因而更多的中间政府不会主动的向上级进行反应政策执行情况，而是选择拖延，尽可能的推迟政策生效执行的时间。

中间政府只要完成委托方规定的任务即可，对于委托的任务本身往往无权修正因而当中央政府发布的政策损害到中间政府的既得利益的时候，中间政府倾向于采取消极的反应模式 2.2 政策执行后段的反应存在的问题 在三级政府结构中，地方政府是真正的代理方，具体负责政策的执行，而中间政府扮演的是承包商的角色，其中心任务是确保如期按约向中央政府交付政策成果在政策过程中，中间政府地方政府拥有了实际的管理权，通过鼓励权确保了奖惩与地方政府的努力程度相对等，降低了地方政府时机主义行为的发生相对于中央政府，中间政府与地方政府的关系更倾向于一种利益的共同体这种权利结构所具有的反应模式与政策执行前段的反应模式有所不同，地方政府选择消极反应的拖延策略的情况发生的可能性较小，但是这种模式强调政策命令自上而下的传达与执行，地方政府只负责政策的执行，很少会关注政策本身是否存在问题即使地方政府发现了政策存在问题也无权终止执行，需要逐级上报进行政策的反应这种政策反应模式无法保证反应的时效性和质量，由于错误的政策得不到及时的修正而造成社会福利的更大损失 3 现有政策执行反应的思考 本研究认为我国现有的政策反应存在两个方面问题：一是政策执行前段，缺乏反应，消极反应。

二是政策执行后段，反应时滞较长一项政策的制定与执行不是一个单向的过程，而是一个动态的需要不断修正的过程政策反应实现了政策过程的回路，保证了政策的持续性执行反应背后的组织结构影响着政策反应的质量，不同的权利划分，不同的管理层级又会产生不同的反应结构节约交易费用是一切治理结构演化的动力【6】，因而从这一思路出发，本研究关于政策反应进行了以下思考 3.1 理顺委托代理关系，健全反应机制 委托代理关系的存在导致信息不对称、时机主义行为普遍存在政策执行中，因而正确对待委托代理关系是必要的目前的政策反应多是随机性的非制度化的，缺乏稳定的制度安排和可以遵循的反应机制由于行政强制力的存在，中央政府在制定政策目标的时候一般情况下不需要考虑下级政府的意见，因而在政策制定的环节缺乏有效的政策反应和沟通一方面是由于方案经济遗留下来的惯性和层级节制的官僚结构，中央政府认为基层政府没有足够的信息和能力来参与到政策的制定中来，因而对基层政府的反应意见重视程度不够但是一项政策的出台必然会损害一局部政府的利益，由于缺乏健全的反应机制，根底政府的利益诉求无法有效的向上反应，于是为了维护既得利益就会采取“选择性执行政策〞的方式来减小损失，即只执行政策中有利于自己的局部或假执行。

另一方面，由于没有完整的反应机制，下级政府无法将信息反应到专门的部门和人员，同时在信息反应的过程会受到重重的阻碍，因为将会承当大量交易费用，基层政府便可能选择放弃信息的反应综上，健全反应机制，可以降低上下级政府之间因沟通协商而造成的交易费用，提高政策的质量，减小政策在执行过程中面临的阻力 3.2 合理分权，优化反应组织结构 优化结构的关键在于权利的合理分配权利分配的原那么是权力与责任相统一在政策反应的组织结构中，下级政府只对政策执行情况负有责任，而不会去考虑政策本身是否存在的问题，即使存在问题，由于自己并未参与到政策的制定中，因而也无需承当政策本身缺陷而产生的责任，因而下级政府缺乏足够的动机进行政策的反应组织理论认为合理的分权是激发下属工作动机的有效方法控制权的向下转移可以激发下级政府的积极性，下级政府在获得剩余索取权的同时也承当了政策执行的风险，因而会对政策的执行投入更大的经历，以保证最终政策目标的实现 政策执行反应的结构对于政策反应的效果也有显著的影响管理层级的数量与反应时间存在反向关系管理层级越多，反应所要经过的程序越多，所产生的反应时滞那么会越长对于直辖市或省会城市来说，如北京、上海、广州由于权利嵌入的程度很高，管理层级较少，所在政府拥有较大的自由裁量权，当政策在执行中出现偏差时可以迅速对其进行修正，从而有效的缓解缺陷政策带来的损失，然后对于行政级别较低的众多地方政府，权利嵌入程度较低，他们需要通过更多的行政层级进行反应，同时由于各地区的实际权利地位也有很大差异，其向上级反应和上级向下级的回馈都要经过很长的时间，因而反应的质量也无法保证。

建立预案是优化反应结构的一个有效措施预案是指对潜在的或可能发生的突发事件的类别和影响程度而事先制定的应急处置方案从权利分配角度来看，预案是将解决问题的权利赋予下级政府，一旦有突发情况发生，无需得到上级批准即可依照预案自行采取措施，因而是分权的一种具体方法预案是属于触发式的“零时滞〞的反应，可见预案的存在很大程度上缩短了反应的时间，提高了政策执行的效率 3.3 丰富反应形式，拓宽政策执行反应渠道 政策的反应主要是信息的反应反应渠道是否畅通、反应渠道是否多样都会影响信息反应的效果首先要丰富信息反应的形式政府间信息反应的形式以书面形式为主，优点是反应内容相对准确，形式正规，但其缺点就是反应信息流动速度较慢，缺乏时效性因而需要丰富政策反应的形式，可以通过点子政务平台，进行电子邮件反应、视频反应等等，这样可以很大程度上缩短反应过程的时间，但需要注意的是要对反应内容进行统一的管理，保证反应信息的质量第二，反应信息的有效共享丰富的信息资源是有效决策的保障一方面，各级政府之间进行政策制定和执行的信息的共享，互相学习先进经验，及时发现并修正政策中的问题，从而节约了社会本钱，提高了信息资源的利用率。

另一方面，政府与公众之间进行信息共享，政府通过及时发布指导信息，对公众的行为进行有效的引导第三，完善的信息反应系统信息反应系统包括数据层面的系统，即信息的收集、处理、加工、反应的循环系统，也包括完整的信息反应的组织结构专门的组织和技术支持可以很大程度降低反应信息流动的阻力，缩短反应时滞，提高反应质量 参考文献： 【1】 Waterman R W， Meier K J. Principal-agent models： an expansion？ [J]. Journal of public administration research and theory， 1998， 8： 173-202. 【2】 周雪光，练宏.中国政府的治理模式：一个“控制权〞理论[J].社会学研究，2021：69-93. 【3】 Sterman J. Business dynamics [M]. Irwin-McGraw-Hill， 2000. 【4】 。