规范林权流转行为的对策探析-以福建龙岩市为例.docx

    规范林权流转行为的对策探析以福建龙岩市为例    福建龙岩市林业局邹继昌Reference：林权流转是林地使用权与林木所有权的流通转移，是实现森林资源资产变现，促进林地向经营能力强、生产效率高的经营者流动，实现规模经营，优化配置资源，进一步解决和发展林业生产力的必然要求在林改前和林改初期存在很多不规范的林权流转行为，造成了集体森林资源资产的流失，群众意见大，阻碍流转效益的提升，伤害到林农利益，并留下很多隐患本文基于龙岩市的林权流转现状，对林权流转存在的问题进行深入分析，并对规范林权流转行为的措施和对策作一些研究Keys：林权流转行为规范F3262随着集体林权制度改革的不断深入和政府各项鼓励政策措施的出台以及新林权证逐步发放到位，极大地调动了林农和社会各界投资者经营林业的积极性林权流转市场的活跃，说明林改盘活了林权资产，体现了林权价值和林改效益，促进了林业产业发展但由于林权流转尚处于起步阶段，流转行为不规范，流转秩序混乱，管理机制不健全，服务不到位，也使林权流转管理变得更加艰巨复杂规范林权流转行为势在必行一、龙岩市林权流转现状龙岩市的林权流转既有林木所有权流转，也有林木承包经营权、林地使用权的流转：既有集体森林资源流转，也有国有森林资源流转；既有家庭承包经营权的流转，也有其他方式承包经营权的流转。

流转的方式主要有：拍卖、招标、转让、承包、转包、出租、互换、入股和抵押等据初步统计，截止2010年底，龙岩市共实现林权流转890起，流转面积达14356万亩，其中规范流转674起，面积11400万亩，非规范流转约216起，面积2956万亩非规范流转主要表现在：未具有效证书、未经民主议定、未经政府批准、没有依法评估、没有公开发包、流转价格过低、合同存在争议、群众反映强烈和其他问题等九个方面二、林权流转存在的问题1.流转意识淡薄，政策宣传不到位以明晰产权为目的的集体林权制度改革基本完成后，林权流转已成为必然趋势林权流转既是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果，也是林地适度规模经营、提高林地利用率的客观要求但目前的状况是农民受传统思想观念的束缚，小农意识仍然较重，宁可粗放经营，也不愿将林地流转出去，而有志于发展林业的营林大户无法通过流转实现连片规模化经营；各级政府、林业主管部门对林权流转的法律法规、政策宣传不到位，片面地认为只要林地承包关系稳定就行了，导致林权流转工作组织指导不力、服务不到位，流转市场秩序混乱，农民对林权流转的好处不甚了解，阻碍了森林资源资产的变现和资源的优化配置，制约了林业劳动生产率的提高。

2.流转程序混乱，签订合同不规范目前，龙岩市国有林林权流转行为还是比较规范的，都经主管部门批准，并依法进行监督管理，流转前都进行了森林资源资产评估但集体所有的林权和家庭承包（含联户承包）的林权转移，在流转程序上往往还不够规范，表现在：①林权流转时未经发包方同意，转包、出租、互换或者其他方式流转时未报发包方备案②集体林权流转及其流转方式、流转保留价等，未经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之 二以上村民代表同意③集体林权流转是否进行森林资源资产评估，未由本集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议讨论决定④集体林地使用权流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，未报经乡（镇）人民政府审批⑤合资经营、合作经营或者权属共有的森林资源流转，未依法征求合资方、合作方或者权属共有方的意见⑥家庭承包的林权流转有相当部分是农户间私自流转的，以口头约定为主，未签订规范的林权流转合同，林权流转的随意性比较大，遇到利益冲突时，解决的难度大⑦流转合同条款内容过于简单，流转对象坐落、范围四至表述不清，流转期限和流转金支付方式模棱两可，双方权利义务及违约责任规定不具体，为日后山林权纠纷埋下隐患⑧流转合同没有通过林业主管部门鉴证和备案，已流转的林权没有及时办理林权变更登记手续。

3.林权管理服务平台不完善，信息共享困难目前，尽管很多县（市、区）都已成立了林权交易中心，交易中心也组织开展了林权证抵押贷款、林权公开拍卖、产权交易咨询，而且还发布相关法律政策、林权流转供求信息、木材和林产品市场价格信息等，但由于此类交易中心仅面向本地，存在信息无法共享，信息不对称等问题，在一定程度上阻碍了更大范围更有实力的企业和个人参与，不能实现流转方的利益最大化例如交易中心只在建筑物内大屏幕上发布交易信息，或以简报形式登载交易信息，交易信息共享只限于本地林权供求双方之间，信息共享存在局限性，且林权购买者掌握的信息量远大于林农所掌握的信息量，信息不对称，使处于信息优势的购买方相对处于信息劣势的林农在交易中占据有利地位为盘活林权资产，最大程度地保障林农利益，需建立面向全国和国际的大交易市场，而不仅仅是面向林权所在地的局部市场因为“大市场”的受让方（个人或企业）具有数量和质量优势，这使流转方在“招标”、“销售”过程中能获得最大利益，建立“大市场”需要规范的交易平台，而信息共享平台是关键林权管理服务平台往往依赖于各地的林权登记管理机构和林业服务中心县、乡（镇）的林业服务中心是一个集办证办事、林权登记管理咨询、科技法律咨询、信息网络、林产品交易和投资、评估等中介服务和林业成果展示于一体的综合服务机构，为社会各方面和广大林农提供全方位、多层次的服务。

综合服务中心旨在创新工作机制，转变服务职能，规范行政行为，优化发展环境，推进效能建设，提升林业形象但是，各地的林业综合服务中心业务量大而人员偏少，设备设施简陋，建设资金投入不足，未能实现数字化、信息化、网络化管理，制约了林权管理服务平台功能的发挥4.森林资源资产评估体系不完善，林权资源价值未合理体现森林资源资产没有评估或评估值不合理，是林农怀疑流转底价太低、流转过程有猫腻、暗箱操作的主要理由集体林权制度改革后，流转市场日益活跃，但有资质的评估机构却少之又少，根本满足不了流转市场的需要一些地方为了解决应急问题，在外请外聘评估师费时费力的情况下，自己估一估，一卖了之，因此也就播下日后矛盾纠纷的种子由于评估体系的不完善造成评估的随意性，导致林地林木应有价值与流转实现的价值严重不符，较大地损害了流转方的利益日益活跃的流转市场，对森林资源资产评估提出了更高更新的要求，而森林资源资产评估的现状还不能适应这一发展需求，具体表现在：①有能力从事森林资源资产评估的机构严重不足一是具有资产评估资质，又有从事森林资源资产评估能力的评估机构数量极少森林资源资产本身所具有的特性，要求从事森林资源资产评估的人员要有丰富的林业专业知识，熟悉林业行业的法律法规和相关技术规范。

森林资源资产大都地处偏远地区，条件艰苦，环境恶劣，资产清查工作量大，难度大，风险高如果评估面积小，虽然森林资源资产评估机构可以独立完成，但收取的费用少，考虑作业成本，资产评估机构不愿承接；如果评估面积大，标的大，评估机构无法依靠机构自身的人力物力完成，就需要外聘当地林业系统的大量专业技术人员和临时雇佣人员配合才能完成林业的各类调查所关注的重点及调查因子，与评估机构计算价值量时所关注的重点及计算因子不同如果资产评估机构的林业专业人员数量有限或专业能力不强，就不能从资产评估专业的角度来指导实物量调查工作，也不能从评估所需要资料的角度对调查成果提出要求，对调查结果也无法合理予以确信，从而导致评估结果不科学、不客观，不能反映森林资源资产的实际价值，给评价机构造成很大风险二是由林业主管部门批准设立的专职森林资源资产评估服务机构的合法性、有效性受到了质疑依托林业调查规划设计单位、林业科研院所设立的森林资产评估服务机构，在成立初期为当地的林业经济发展和林业体制机制改革做出了贡献但随着我国对评估行业的规范和法律法规的健全，其机构本身的法律地位和所出具评估报告的合法性、有效性受到了质疑虽然评估服务机构有着丰富的林业专业知识和经验，但从整体来看，评估机构普遍存在规模小，区域性强，行业管理制度不健全，管理不到位，机构独立性差，风险意识薄弱，资产评估方面的知识技术相对不足等问题。

因此，虽然20世纪90年代后期在南方个别省成立了一批森林资源资产评估机构，但能坚持从事开展森林资源资产评估业务的很少，即使坚持下来，也仅从事一些森林资源资产价值的咨[来自www.lw5u.Com]询性工作②复合型森林评估专业人才缺乏森林资源资产评估是森林资源资产的实物量向价值量转化的过程评估质量的高低受制于实物量调查结果的真实性、可靠性和价值量转化过程，对立地的条件、地利因素等把握的经验和能力，取决于资产评估人员对专业知识技能的掌握森林资源资产具有动态存在性、分布广阔性、生物多样性、地域差异性、效益多重性、经营周期长等特点，因此，在评估过程中，除考虑一般的评估因素外，还需针对森林资源资产的自身特点，根据评估对象和目的的不同，对其权属、起源、面积、林种、树种、林龄、树高、胸径、蓄积、林分质量、可及度[来自www.lW5U.coM]、气候、水文、土壤、地质、林下经济作物及生物多样性等进行现地调查，也需对采、造、集、装、运、贮成本，林区道路修建费用，交通运输价格，林产品市场价格等进行市场调查，了解当地林业政策对委托评估的森林资源资产价值的影响因此，森林资源资产评估人员除具备一般资产评估理论知识和实践经验外，还需要扎实的林业基础知识，熟悉林业生产经营过程，掌握林业的方针政策。

这样的复合型人才，在目前从事森林资源资产评估业务人员之中少之又少，成为制约森林资源资产评估工作的瓶颈③森林资源资产交易市场发育不充分我国林业的改革与开放与其他行业相比相对滞后，造成了林业市场发育不充分、市场规模小、区域性强的特点，市场交易的价格因受各种非市场因素的影响，不具备可比性和参照性市场发育不充分直接表现为，森林资源资产的内在价值和市场价格之间有着较大的落差，造成对林农利益的侵害和国有、集体资产的流失在有些地区，评估结果如反映森林资源资产的内在价值，就不能被市场认同，反之，参照当地市场交易价格的，又不能反映森林资源资产的内在价值因此，不同的评估机构对同一项目的评估结果往往会产生较大差异这不仅侵害了林农利益和造成国有资产的流失，还给森林资源资产评估机构带来执业风险，由于此原因，许多森林资源资产评估机构被卷入司法诉讼中，被迫停止森林资源资产评估业务④对森林资源资产评估理论和技术方法缺乏系统研究，实践中遇到的问题得不到应有的行业政策的支持和技术支持森林资源资产评估开展十多年来，仍然使用着原来的经营数表和森林资源资产评估的规范性文件，这些相关经营数表和森林资产评估的规范性文件已不能完全适应当前评估实践的需要。

5.林权流转管理服务机构职责不明确，服务人员欠缺虽然各地均已成立林权管理和林业服务机构，但受财政经费和人员编制的制约，管理、服务人员严重不足，队伍力量薄弱，很难为社会和广大林农提供全方位、多层次的服务林业主管部门并未明确发文规定把林权流转管理纳入到林权登记管理机构的职责范围比如，龙岩市只是模仿福建省林权登记中心职责范围在操作，没有把林权流转管理纳入到林权登记中心的职责范围中因职责不明确部门之间难免出现互相推诿、扯皮的现象，大大影响从业人员的工作积极性和责任心6.流转市场未得到有效监管，流转行为不规范虽然林权流转早已有之，不是什么新鲜事物，但要对林权流转行为实施有力、有效的管理，我们还没有比较成熟的经验和机制林权流转管理非常重要，它关系到一个县、一个市、一个地方林权流转市场是否规范有序，关系到林改后林农是否失山失地，关系到林区社会的安定，各级政府、各部门领导应当高度关注林改前和林改初期的林权流转基本处于无序状态，往往是经营业主、林农或村社干部达成流转协议，签约付款后，才将情况报告林业部门，操作过程失去监管林改后的一段时间以来，一些大企业、大财团蜂拥而入，上千亩上万亩地受让森林资源，不但面积大，而且期限长；社会上有些人打着。