雾霾的产生与治理.docx

雾霾的产生与治理第三篇：雾霾治理 雾霾天气及其治理 中国雾霾成因极为复杂，对雾霾（PM2.5）的来源与构成，大部分研究认为主要来自于化石燃料，但具体研究数据分歧较大国际绿色和平组织的数据显示，49% 的PM2.5 来自燃煤，16% 来自于机动车燃油北京大学环境模拟与污染控制国家重点实验室的研究表明，化石燃料（包括煤和汽油）燃烧占到PM2.5来源的60% － 70%，其他还包括工业与建筑扬尘、居民生活燃料等然而就本质而言，雾霾不仅是一种自然现象，更是一种社会经济现象对于雾霾的具体成因有以下几个方面： 1. 雾霾持续频发与中国进入重化工快速发展时期密切相关近十多年来，工业特别是重工业为中国经济不断创造增长奇迹2022 年以来，中国有6 年实现了10% 以上的增长速度然而，高经济增长背后的生态成本和代价也十分高昂产业结构重型化特征明显，单位产出的污染物排放强度高，污染物排放量大2022年，中国工业部门耗能占能源消费总量的比重约为70%，排放的二氧化碳为61.9 亿吨，二氧化硫、氮氧化物和粉尘排放总量为0.59 亿吨在工业结构中，处于主导地位的建材、冶金、石油炼化、火力发电、化工等占工业总比重达79%，生产过程中排放的工业污染占全国总污染的60% 以上，尤其是五大高耗能产业聚集地的京津冀地区雾霾情况相当严重。

2. 雾霾持续频发与化石燃料消耗的大量激增密切相关根据英国石油公司（BP）最新的世界能源统计，中国能源结构中煤炭与石油占比分别达到65.9% 和17%，清洁能源占比仅为17%与之相对，全球能源结构中煤炭与石油占比为31.1% 和22.5%，清洁能源占比达46%2000 － 20223. 雾霾持续频发与快速粗放的城镇化进程及发展模式密切相关公开资料显示，2022 年全国机动车排放污染物5143.3 万吨，其中氮氧化物583.3 万吨，颗粒物59.0 万吨2022 年，汽车尾气至少排出二氧化硫11 万吨根据中国环境科学院的数据，2022年最新研究发现，上海的机动车尾气造成的大气中细颗粒物污染的“贡献”在全国最高，已达50%此外，在城镇化发展过程中，工业与建筑扬尘导致PM2.5 大量产生，对大气环境造成较大污染，特别是在人口聚集、资源聚集、生产聚集的（特）大城市，雾霾更成为无法避免的“负外部性” 1、 雾霾持续频发与环境治理理念和管理体制滞后密切相关对于日益严峻的雾霾形势，近几年环保部门也采取了诸多治理措施，但空气中PM2.5 浓度并未得到实质性改善，这与环保管理体制滞后有很大关系中国环保体制凸显“九龙治水”的特点，根据《环境保护法》规定，现行环保管理体制是以行政区域和部门分工为基础，比如二氧化碳等温室气体排放由国家发展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物则主要由环保部主管。

此外，由于法律规定各级环境保护执行主管部门对本辖区环境保护实行统一监管职责，但由于没有权威的协调机构作为保障，环保部门很难进行有效管理 2、 立法理念滞后《大气污染防治法》在立法目的上持“目的二元论”，即在经济发展和环境保护这对范畴中，既要“保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康”，还要“促进经济和社会的可持续发展”，二者并行不悖，并无主次之分然而在现实的法律运行过程中，经济利益和环境保护很难协调一致，往往是牺牲环境利益保障经济利益，从而重蹈先污染后治理的恶性循环，加大了环境治理的成本，这是大气污染防治法甚至是我国当前整体的环境保护法律不能得到有效落实的根本原因同时，PM2．5法律规制出现空白PM2．5作为雾霾天气的主要诱因，亟需法律加以规制然而，现行的《大气污染防治法》并没有针对PM2．5的具体规制措施，这与当前的雾霾治理要求严重脱节此外，包括PM2．5在内的各类环境质量标准并不属于法，只是“行政规范性文件”只有将环境标准和援引的环境法规一起适用，才能判定环境行为合法抑或违法的根据，单纯的环境标准难以作为事实判定的准则 3、 政府环境责任缺失大气环境是一种典型的公共物品，具有非竞争性及非排他性显著特征。

在公共物品的治理上，经济人的自利性决定了环境公共物品的维护离不开政府的公权力干预然而，如果政府缺乏监管，权利寻租、渎职懈怠、徇私舞弊、贪污腐败等弊端便随之而来，导致“政府失灵”现象政府部门在战略规划以及专项规划的制定(比如产业结构的调整战略)、项目的审批、具体监管执法等领域，受地方利益、个人政治前途因素及信息不足、认识能力有限等主客观因素的影响，往往重视经济利益而忽视环境利益，政府执政思路的迷失对雾霾的形成负有不可推卸的直接责任尽管大气污染防治法中制定有“政府环境责任”的相关规定，但是在具体的问责机制上却缺少“细则性”的规定，最终导致“政府对环境质量负责”沦为一句口号 4、 5、 公益诉讼特别是行政公益诉讼制度的缺失，使得有法不依、执法不严、违法不究的毒瘤难以根除，大量环境法律法规如同虚设，严重影响了现有的大气环境的治理效果 公众和企业社会责任缺失雾霾的频发不仅是“天灾”更多的源于“人祸”，公众社会责任感的缺失亦是导致环境生态恶化的主要诱因民众的范围不仅包括对环境污染负有直接责任的中小企业，还包括现实生活中以邻为壑的环境污染者个人比如，企业为了经济利益逃避环境治理责任，直排偷排未经处理的废气。

公众个体在环境保护面前亦虚伪而缺少行动力，高能耗的生活方式如豪宅、高排量汽车等，成为大多数人竞相追逐的炫耀目标追求 6、 机动车尾气监管有待完善机动车尾气排放是造成PM2．5超标的主要诱因，现有的《大气污染防治法》在机动车污染源的规制上还存在诸多问题首先，环保部门机动车处罚权缺失作为法律授权的机动车尾气的主要治理机关，环保部门虽然享有“委托年检”和“监督抽测”的权限，但是实际的处罚权仅掌握在公安交通部门原国家环境保护总局《关于拒绝机动车检测行为处罚法律适用问题的复函》指出对于“拒绝接受机动车排放污染检测的”的对象，“环保部门对此行为不宜进行行政处罚”，只能“由公安交通管理部门予以处罚”其次，对于法律赋予环保局的“监督抽测”权，也仅仅只是针对“场检”，即只能在机动车的停放地进行检测而排出了行驶中的检测，权力行使范围过窄不能更好地发挥其监管职能 7、 区域联动治理机制缺失雾霾的发生具有区域性特点，但是，现有的大气污染防治法律并没有建立区域联合治理的管理模式雾霾的防治策略离不开区域联动治理的机制，单靠个别省、市的努力无法根治雾霾现象 8、 大气污染企业处罚力度不高随着经济的发展，现有的大气污染防治法对违法排污行为的处罚力度明显偏轻，不能有效震慑违法排污。

对于造成大气污染事故的企业事业单位，法律规定对其所造成的危害后果处以直接经济损失50％以下的罚款，但上限不能超过50万元在处罚力度上，现行的法律明显偏轻50万元的顶格罚款，会使高利润的污染企业认为违法成本低、守法成本高，完全不具震慑力，容易纵容企业的排污行为 9、 环境保护经费不足大气环境质量的改善需要充足的经费作保障从发达国家治理环境的经验来看，只有环保经费投入占GDP总量的2％，才能维持环境质量现状；投入占3％以上，环境质量才能改善当前我国环保经费的投入总额仅占GDP总量的1．5％左右经费的短缺不能保证法律的有效落实，这是我国当前环境立法虽多，但是治理状况依然不尽人意的主要原因 10、 公众参与机制有待落实当前，公众参与环节在大气污染防治法律制度实施中还存在诸多问题，不能有效对政府执法进行监督比如在项目审批阶段，公众参与的覆盖面十分有限，环境影响评价法只规定了战略环评和制作环境影响报告书的项目才有公众参与的环节，而将环境报告表和登记表排除在外，使得大量对大气产生污染的中小项目立项，加大了总量控制的难度；其次，公众参与在实际运作中也经常被政府以涉及国家秘密为由而架空目前我国在国家秘密和商业秘密的密级范围，以及密级主体的确定方面还存在诸多漏洞，这往往成为政府逃避监管的挡箭牌或者遮羞布；此外，公众参与在程序保障和意见的采纳上，缺乏具体有效的法律规制措施，导致建设单位“只听取、不采纳”现象的频发，使得大量污染企业立项，预防为主的制度实施效果被大打折扣。

针对雾霾形成的原因，我们可以有以下治理措施： 1、 加快推动环保体制改革，成立“大环保部”雾霾现象只是中国生态环境恶化的缩影，除此之外，水污染、土壤污染等也已非常严重，迫切需要建立以综合生态系统管理为职能的 “大环保部”，或设立高级别的环保协调机构改变多头管理、分散管理的局面，实现全国环境保护垂直管理，区域管理和综合管理，研究拟订国家大气治理发展战略完善生态建设咨询评估机制，并统一发布大气污染分析评估报告 2、 加快推进环保立法，加强法律和行政监督我国不论是环境基本法还是单行的大气污染防治法，开篇伊始都将环境保护和经济发展协同发展作为基本立法目的予以表述从某种意义上来讲，环境保护和经济发展是对不可调和的矛盾，必须在二者间寻求恰当的利益平衡点，才能实现可持续发展的最终目标当前，要把《大气污染防治法》的各项措施落实到位同时，要进一步落实《环境影响评价法》、《节约能源法》、《可再生能源法》和《循环经济促进法》等相关法律，加大污染治理的法律保障，以及环保部和其他部门的联合执法 3、引入“第三方治理”和市场化环保手段当前环境污染治理效率低下与“谁污染、谁治理”的政策导向有关。

要按照“排污者付费、治污者赚钱”的原则，推行 “把治污权交给第三方”的管理模式，并可以通过合同能源管理、能源管理师制度等节能服务新机制改善能源管理，城镇污水、垃圾处理和脱硫、脱硝设施运营基本实现专业化、市场化、社会化 4、加快调整重化工业结构，推动产业升级转移重化工业总体分布在东北、华北以及沿海地区，具有明显的集聚性过密”的工业布局，使有限的资源难以得到合理分配，加重地区环境污染的隐患要通过推动产业布局调整，逐步疏散京津冀、长三角、珠三角等大气污染严重地区的重化工业产能，逐步降低大气污染严重区域的煤炭消费量建立产业分工和转移的利益协调机制，加大重化工产业的技术创新和升级，避免产能转移“重化扩散”并制定退出企业的经济补偿措施，加快淘汰落后产能，从源头上防控雾霾 5、重新谋划能源布局，坚持实施能源消费总量控制中东部地区经济较发达但能源匮乏，而西部地区煤电、水电、风电资源充沛，建议一方面可以通过特高压西电东送，另一方面，凡具备条件的地区可集中建设坑口电站，加大煤炭就地转化为电力的力度，实现输煤输电并举坚持“能源消费总量控制”，在能耗总量分解上，应综合不同地区经济发展水平、产业结构、节能目标等因素，把能耗指标差别化分配给各地区；引入市场机制，建立能源量指标交易置换制度，实现不同企业、不同地区间的配额交易；建立健全能源与碳排放监测平台，真正发挥“能源消费总量控制”对能源结构转型的倒逼作用。

6、设立雾霾防治的专项基金，整合环保系统科研机构的优势力量，推动相关基础性科学问题研究和人才培养提升大气环境保护的科技水平，建立一支大气污染监管队伍，加强重点污染源控制和监管，以科学研究成果支撑大气污染防治法律法规的完善，促进空气污染的协同控制从成品油消费税中划出一定比例资金用于弥补生产销售使用高标油而多出的成本以此刺激高标油品普及在具体补贴方式上有三种方式可供选择：第 一、补贴给销售高标油品的企业，鼓励其平价甚至低价销售高标油品第 二、直接补贴使用高标油品的私家车主特别是对于大巴、出租等公共交通行业，可以强制其使用高标油品并对其加大补贴力度第 三、可以考虑补贴给高标油品炼油企业，减少其亏损额度，不过对于终端补贴更有利于通过市场的倒推力量，迫使炼油企业升级设备淘汰落后工艺，生产市场需求更大的高标汽油 7、建立雾霾防治的税收。