开放式协调方法和欧盟推进全球治理的方式以援助政策为例论文.doc

欧洲一体化研究“开放式协调方法”和欧盟推进全球治理的方式：以援助政策为例张浚内容提要：开放式协调方法是欧盟内部采用的一种“新治理模式”，主要应用于社会政 策等欧盟机构缺乏权能的政策领域，是欧盟在这些领域中加强成员国政策一致性的一种重要 方法，其最基本的假设是：吸纳更多的行为主体进入政策制定过程，加强彼此之间的合作， 为交流最佳政策实践减低交换成本，并经常性地、制度化地对政策的执行进行评估和监督， 长此以往，各个成员国之间必将自然而然地出现一种实现最佳政策目标的方法，并进而导致 各国在相关政策领域中的实践和程序的趋同欧盟在规划全球治理时也倡导使用开放式协调 方法，以实现劝说其他国家接受欧洲经验和欧洲发展模式的目的但是，由于开放式协调方 法的应用需要满足一些基本条件，它在全球治理中的应用并不总能带来欧盟希望的结果关键词：开放式协调方法欧盟全球治理援助什么样的治理在某种程度上取决于采取什么样的方式进行治理正如威勒在探讨欧盟 宪政时所言：“宪政对于欧共体而言就像是DOS或WINDOWS,…它是限定了治理过程的 操作系统 1欧洲经济一体化得以不断推进的一个重要因素是采取了 “共同体方法”，也就 是设立一个欧洲层面的最高权力机构，并不断通过对成员国具有约束力的条约或法律在欧洲 层面重新规制经济活动。

但是，在欧洲统一市场建立之后，“共同体方法”并没有自然延伸 到相关的社会和政治领域尽管建立“社会欧洲”的呼声不断，社会福利政策仍然主要由各 成员国制定，这种状况不能有效地为“欧洲人市场”提供支持和补充，并在实际上限制了四 大流通的真正实现在欧盟机构缺乏权能的社会政策领域，欧盟采取了一种完全不同于“共 同体方法”的方式在欧洲范围内整合社会政策，这就是被称为“新治理模式”的“开放式协 调方法”（OMC）自2000年的里斯本战略以来，开放式协调方法越来越多地应用于那些欧 盟机构缺乏权能的敏感政策领域，成为欧盟在这些领域之中加强成员国政策一致性的一种重 要方法开放式协调方法不仅是欧盟实现内部治理目标的一种方法，它也是欧盟在规划全球治 理时所倡导的一种主要方法之所以如此，一方面是因为全球治理面临着与欧洲内部治理相 似的一些问题，比如缺乏“全球政府”来解决全球性的问题；另一方面，是因为欧盟作为一 个特殊的国际行为主体，其内部的发展经验成为其对外发挥影响所倚重的重要资源那么， 开放式协调方法是什么？它是在什么样的情况下岀现的？针对的是什么样的问题？欧盟在 欧洲内部的治理中使用开放式协调方法积累了哪些经验，以至于在讨论全球治理的时候，也 在积极地倡导这种方式？本文将尝试回答上述这些问题,并以开放式协调方法在援助政策中 的应用为例，分析欧盟如何使用这种方法来实现自己的目标。

一开放式协调方法与欧盟的内部治理开放式协调方法在欧共体和欧盟内部的应用由来已久，在20世纪90年代，欧共体/欧 盟在协调成员国的经济和就业政策的过程中就采用过这种方法，它逐渐发展成为欧盟内部治 理的一种重要工具则是始自2000年3月召开的欧洲理事会特别会议此次会议旨在讨论欧1 转引自"JCMS Symposium: EU Governance After Lisbon", Journal of Common Market Studies, Vbl. 46, No.2, pp.413-450o 盟的就业和社会政策，由于欧盟机构在这一领域中缺乏法律授权，行动能力受到限制，所以 不可能像在经济领域中那样发挥推动作用，在欧洲层面也缺乏统一的就业和社会政策因此, 在经济全球化不断发展的大背景下，欧洲各国的社会政策成为牵制欧洲整体经济发展的一个 重要因素，各成员国在推动这一领域的改革上达成了共识2000年里斯本峰会提出的“里斯本战略”的核心目标是：在未来10年里，把欧盟建设 成为“世界上最有竞争力和活力的知识经济体，能够维持欧洲经济的可持续发展，同时创造 更多、更好的就业岗位，并增强社会团结$会上，关于就业、教育和社会政策的讨论是围 绕着欧洲的经济竞争力和欧洲经济的可持续发展而展开的，遁 映出欧盟各成员国深刻意识 到就业和社会政策对欧盟未来经济发展的深远影响。

与此同时，会议从经济竞争力和可持续 发展这个角度入手讨论就业、教育和社会政策，减低了这些话题的政治敏感度，有利于成员 国绕开敏感的政治问题、在较低的技术层面上协调彼此政策里斯本战略”把开放式协调方法正式引入了社会政策领域文件指出：“实施这一战 略需要改进目前的程序，全方位地引进开放式协调方法，同时加强欧洲理事会的指导和协调 作用，以此保证战略方向的一致，而发展进程也能够得到有效的监控彳此后，开放式协 调方法之应用迅速扩展到其他领域，包括医疗、研究和创新、信息社会、经济结构调整、教 育和培训等等4这些政策领域大多不在欧盟的第一支柱之下，欧盟机构的权能相当有限那么，欧盟机构如何利用开放式协调方法，在权能和行动能力有限的条件下，推动成员 国采取欧盟所希望的政策改革呢？根据“里斯本战略”，开放式协调方法的基本要素由以下 四点组成5：(1) 为欧洲联盟及各成员国确定指导原则，同时，制定实现某些具体目标的短期、中 期和长期时间表；(2) 在适当的条件下，根据国际上的最佳实践以及各个成员国和不同部门的具体情 况，设定一些定量的和定性的指标，以此方式进行比较，选择最优的经验；(3) 在考虑成员国和地区之间差异的前提下，把欧盟的指导原则转化成国家或地区政 策，确定具体的目标以及执行措施；(4) 以互相学习的方式进行定期的监督、评估和同侪评议(peerreview)。

不同的政策领域中的开放式协调方法并不是一成不变地包括了这些基本要素，而是由欧 盟及其成员国量体裁衣，根据各个领域的具体情况，确定欧盟机构的权限和开放式协调的基 本內容例如，欧盟委员会和欧盟理事会在经济政策、结构改革、就业和减贫(social inclusion) 等领域设定了欧盟统一的统计标准和指标，但是在养老金和医疗服务等领域却没有设定统一 的标准，只是通过“同侪评议”等更加缺乏约朿力的方式来交换最佳政策实践，并推动各成 员国政策的趋同总的看来，开放式协调方法是一种灵活地处理成员国之间多样性的治理手 段其最基本的假设是：吸纳更多的行为主休进入政策制定过程，加强彼此之间的合作，为 交流最佳政策实践降低交换成本，并经常性地、制度化地对政策的执行进行评估和监督，长 此以往，各个成员国之间必将自然而然地出现一种实现政策目标的最佳方法，并进而导致各 国在相关政策领域中的实践和程序的趋同°2 European Council , Lisbon European Council, " Presidency Conclusions " , 23-24 March 2000, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/00100-rl.en0.htm, 2009 年 2 月 4 日登 录。

3European Council, Lisbon European Council, uPresidency Conclusions.3 Jonathan Zeitlin, " The Open Method of Co-ordination in Question^^, in Jonathan Zeitlin & Philippe Pochet eds.,The Open Method of Co-ordination in Action, P.I.E.-Peter Lang, 2005, pp. 19-20.4 European Council, Lisbon European Council, '"Presidency Conclusions^^.5 Beate Kohler-Koch, "Network Governance within and beyond an enlarged European Union^^, in A. Verdun &O.Croci eds., The European Union in the Wake of Eastern Enlargement, 2005, pp.35-53.自2000年开放式协调方法正式进入欧盟的政策实践之后，有越来越多的政策领域采用 这种方法来推动成员国之间的政策趋同。

这些政策领域一般都不属于欧盟的第一根支柱，主 要是社会政策，也包括共同外交与安全政策它们都是一些敏感的、成员国不愿让渡决策权 的领域正因为如此，在这些领域之中，欧盟机构的权限长期受到限制，不仅在推行“泛欧” 政策时必须顾及成员国之间长期存在的结构性差异，而且，推行“泛欧”政策也不可能依靠 “自上而下”的“共同体方法”，即在欧洲层面设立一个最高权力机构，制定对成员国具有 约束力的条约或法律，通过这种方式“硬性”地要求成员国重新立法来贯彻欧盟的政策目标 开放式协调方法所开启的是成员国之间的一种互相影响的学习过程:所要实现的政策目标是 共同讨论确定的，实现这一目标的最佳政策实践是互相评估得来的在这一过程中，没有凌 驾于成员国之上的“最高权力机构”，欧盟委员会等欧盟机构与其说是决策机构，在某种意 义上不如说是组织机构或协调机构o这样一种方式能够最大限度地容纳欧盟内部广泛存在的 多样性，随着欧盟的扩大，欧盟内部的多样性会继续增加，开放式协调方法也会越来越多地 应用于成员国之间的差异很难调和的政策领域开放式协调方法这种“新的治理模式”在欧盟内部的广泛应用也是适应了欧盟层面政策 活动的需要在开放式协调方法中，政策讨论是"针对具休问题v (issue-specific)的，但是 讨论过程中的参与则是开放的，为所有利益相关者创造了参与政策讨论的条件，并以尽可能 多地吸纳参与者为目的，它的核心是：标准化、强调辅助性原则以及促进多层参与。

了原因 何在？ 一方面，将政策讨论聚焦于一些具体的问题，可以更好地促进有关各方就政策目标达 成一致另一方面，在欧盟内外，跨国的政策讨论往往是多维度的，针对一个政策主题的讨 论不仅要牵扯到多个政策领域，而且要涉及到众多利益群休在讨论和制定政策的时候，更 多地听取各方意见，考虑到多方利益需求，可以更加有效地保证日后政策执行的效果总的看来，欧盟应用开放式协调方法来解决欧盟治理中存在的问题，并积累了宝贵的经 验以开放式协调方法为主的“新的治理模式”不仅在欧盟内部得到广泛应用，而且，在欧 盟规划“全球治理”的图景时，也力图推广这些“新的治理模式”换而言之，开放式协调 方法出现在欧盟治理中，也开始出现在欧盟的对外关系之中二开放式协调方法及欧盟推进全球治理的方式欧盟参与全球治理的动力与世界其他主要国家和地区没有根本区别，都是为了应对经济 全球化带来的全球性问题、减少交易成本并最终维持本身的长期可持续发展欧盟是一个区 域一体化组织，这决定了欧盟对自身在全球化中的利益认知有别于其他一些主要的国际行为 主休，欧盟内部的治理模式和实现欧盟治理的指导原则也决定了其参与全球治理的方式 2002年，欧盟委员会在其政策文件中全面阐述了欧盟对全球治理的理解及其所主张的实现 全球良治的方式和工具。

Philippe Pochet. "The Open Method of Co-ordination and the Construction of Social Europe: A Historical Perspective", in Jonathan Zeitlin & Philippe Pochet eds., The Open Method of Co-ordination in Action, P.I.E.-Peter Lang, 2005, p.52. European Commission, Europea。