教育体制中的法律问题-教育.doc

教育体制中的法律问题［摘要］教育关系与教育法律关系之间的变化与适应具有直接的相关 度，构成了我国教育法律制度变迁的理论依据和现实基础我国现阶 段的教育体制改革直接导致了我国现实的教育格局、环境以及各种关 系发生着“嫗变”，弓I发和正在引发一系列的法律问题为此，必须 树立公平优先、兼顾效率的教育法治理念，优化和重构我国现行的教 育法律体系，强化政府教育调控职能和行政执法责任，完善学校教育 的决策、管理、监督和权利救济机制［关键词］教育体制改革；法律；公平；法治我国教育法律关系随着剧烈的社会转型正发生着“嬉变”,从“齐玉苓案”中有关公民受教育权性质的大讨论，到海南数千名考生 抗议高考移民的公共教育事件的发生，近年来频发的教育争讼与法治 问题已引起全社会的极大关注这些问题已关涉中国当下法治方略与 教育现代化目标的实现，亟待研究解决一我国教育体制改革的若干 走向：基于教育关系和教育法律关系的向度分析从上个世纪80年代以来，伴随着我国经济体制改革在坚持公有 制前提下的市场化趋势，一方面，以教育资源国家所有、决策和管理 高度集中、政府直接控制为特征的传统教育体制正面临解构；另一方 面，现代教育体制赖以形成的一系列基础性要素尚未发育成熟。

表现 在教育领域，就是教育关系和教育法律关系的变化与适应从法理上 看，教育关系属于教育法的主要调整对象的范畴，是指一切参与教育 活动的主体之间的社会关系教育法律关系则属于教育法调整结果的 范畴，是指受教育法调整的教育主体之间的法律关系教育关系作为 一种事实关系而存在，教育法律关系则作为一种价值关系而存在在 逻辑上，前者是因，后者是果；二者具有直接的相关度传统教育关系的主体、客体和内容嫗变的表征和规律，已成为现 代教育法变迁的重要依据和现实基础首先，市场化造就了利益主体的多元化，导致了教育关系主体的 多元化在计划经济体制下，我国教育结构相对单一，学校基本上是 由政府出资举办，以公立教育机构为主，社会力量办学机构只是风毛 麟角自1992年国家逐渐允许和鼓励私人和企业办学以来，社会办 学力量空前兴起尤其是2002年《中华人民共和国民办教育促进法》 的颁布，使得我国民办教育进入一个快速发展期在我国现阶段，除 独立的“民营学校”如雨后春笋般地大量出现外，公立学校“一校两 制”、独立或非独立的“二级学院”也日见增多同时，全民所有制 公办学校由具有法人资格的公民个人或社会团体依法承包后形成的 以资产公有、日常经费自筹、办学资助为特征的办学体制，也使原先 的公立学校办学主体通过“转制”由单一的政府主体变成了政府和 学校承办者共同体，实现了所谓的“所有制不变、办学主体双元化、 办学机制自主化”[“。

社会变革使教育关系逐渐分化为“教育基础 关系”和“教育随附关系”两大类①而教育立法也不断地将这些新 的教育关系纳入教育法的价值体系之中，使多元的事实教育关系得以 转化为教育法律关系,从而使现阶段教育法的内容和体系发生了深刻 的变化其次，社会转型亦表现为教育关系客体的民事化（或称为商品化） 作为教育关系的客体，教育行为不同于一般的社会行为，它具有公益 性特征这也是教育行为区别于其他任何民事行为的基本属性教育 行为的公益性特征决定了教育应当主要通过公共选择机制来实现其 功能但在我国现阶段，由于教育运行在一个强大的市场经济环境下, 教育领域不可避免地受到市场力量的主导性调节作用的影响，从而凸 现出诸多市场化的属性而教育一旦通过市场机制向社会提供，教育 这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，就必然在某种程度 上具有可分性和竞争性，从而使教育变成了一个事实上的具有营利性 质的领域无论我国现阶段大量出现的股份制学校，还是公立学校中 普遍设立的“民营二级学院” “教学园区”以及教育集团等，都是典 型的教育市场化运作模式嘲在当前受商业文化浸润的教育体制之 下，学校这种公共物品在很多情况下已被象征性地赋予了某种商品的 属性。

此外，社会转型还表现为教育关系内容的复杂化教育市场化运作模式旨在在加强政府宏观教育管理的前提下向市场和学校放权，这 一趋势实际上是重塑政府与学校的关系由于获得了相当大的办学自 主权，各类学校等教育机构更加注重学生受教育权的保障和实现例 如:市场经济条件下城乡人口流动加剧所导致的农民工子女在城市受 义务教育权问题开始凸现凡此等等新的情况不断凸现，需要将这 些颇为复杂的教育关系逐步纳入法律调整的范畴，现代教育法的调整 范围和结构面临着一个复杂的内容整合和体系重构的过程，这直接导 致了教育法律关系内容的复杂化二现阶段我国教育体制改革中凸现的法律问题从上文的分析可见，教育体制改革导致我国现实的教育格局、环 境以及各种关系发生了 “壇变”，引发或正在引发一系列的法律问 题这些法律问题既包括教育体制内部的各种问题，也包括制约教育 体制发展的各种外部问题；既有教育立法方面的问题，也有教育执法、 司法等方面的问题诸问题构成了现阶段我国教育体制改革的路障笔者试择其中的几个较突出的问题加以分析1教育体制改革的功利 性问题教育关系客体的“商品化”特征，使得学校不断促使知识传播与 市场相结合，赋予教育一种可以交换的性质。

当改革者们普遍地将学 校定位为“公司”或“企业”，这种“泛商业化”的思维模式，就会 使人们常常将教育视为产业发展的一部分，把教育这一复杂的社会现 象简单化为一种“投入一产出”的过程比如：现阶段很多学校以追 逐利润为目的不顾自身实际招揽生源，盲目地扩大办学规模，导致争 学生、争师资和乱招生、乱收费等无序竞争和“非理性办学”现象的 岀现质言之，新的教育体制改革浪潮所承载的商业化和功利性倾向 实质上是以牺牲“公平”来换取“效率”,它无疑会对教育的价值构 成巨大的解构力和吞噬力，给教育法治化所蕴含的“公平” “公益”理念造成巨大的冲击，导致教育体制改革的困境这亟需从法治观念上彻底地加以澄清2教育立法的滞后性问题鉴于我国长期以来“公办教育一统天下”的教育体制格局,1995 年出台的《中华人民共和国教育法》并没有明确地区分公办学校和民 办学校这两种办学体制，该法所规定的“学校”只能理解为一般意义 上的“公办学校”作为教育法律关系多元化趋势的结果，公办学校 以外的各种办学形式正逐渐成为我国现阶段社会主义教育事业的重 要组成部分然而，我国的公办学校和民办学校法人究竟是什么性质 的法人实体P二者有哪些不同P这在我国现行的教育法律框架（主要指 我国现行《民办教育促进法》及其相关实施细则）中尚具有模糊性。

比如：当政府以投资的方式介入民办学校实际运作并成为其股东时， 是否有权参与分红?公共财政经费进入民办教育机构如何能使其保值 增值P以及如何建构国有教育投资的风险保障机制P等等这些问题都 让人们备感疑惑，成了我国现阶段教育立法中一些十分棘手却不可回 避的问题现行立法的滞后性明显地凸现3市场经济条件下的教育 腐败问题上一页12下一页市场经济条件下的教育体制改革意味着政府将改变以往对公共 教育资源配置和使用的做法，放松规制以鼓励各种非政府组织包括盈 利性组织介入教育领域，为社会提供教育产品和服务但与之相伴随 的是教育寻租以及由此滋生的各种教育腐败现象具体表现在：我国 在向市场经济转型的过程中，一些人为了经济目的而背离教育宗旨， 模糊甚至抛弃教育的基本价值取向，变公共教育资源为私人资源，变公益为私益诸如学校“买卖文凭”、负有义务教育责任的学校擅自收取高额的“择校费”,非义务教育阶段的学校任意调节招生计划,学校基建工程、设备采购、干部任免调动等有关制度下的寻租行为， 等等这些表现各异的教育腐败现象，消耗了教育资源，加大了教育 活动的交易成本，直接导致了教育的“异化”，从而在客观上阻碍了 我国教育体制改革的进程。

4公民受教育权法律保障机制的“单一 性”和“非程序化”问题近年来，关涉学生与学校的教育诉讼案件频频发生，如“田永诉北京科技大学案” “刘燕文诉北京大学案”等实践中还有如招考中 替考和集体作弊，负有义务教育责任的学校没有法定依据拒绝学生入 学，为追求达标和高升学率勒令学生退学等现象公民受教育权的法 律保障机制包括国家和各类教育机构设置的有关教育的管理、决策、监督和权利救济等各种体制的总和，其中尤以纠纷解决机制最为关键然而，我国现行的教育纠纷解决机制较为单一，主要是申诉与诉讼，并且行政诉讼通常被认为是最主要的诉讼方式即便如此，现行 教育法律法规有关教育申诉和诉讼的规定亦失之粗略，既没有设置专 门负责受理学生申诉的机构和人员，也没有规定时效，还没有将申诉 与其他救济渠道有机地联系起来，“非程序化”的特征十分明显缺 少有效的法律保障，公民受教育权将是一项十分脆弱的权利三社会转型期教育法治对策探析教育问题的解决手段很多，包括经济手段、伦理手段以及行政手 段，等等各种解决手段在解决某一方面的问题上各具独特的功能在现代法治家，运用法治手段解决教育问题，其实质就是用最有效的方法来解决最复杂的问题利用法治对策有效地规制教育活动是我 国现阶段教育体制改革的应然选择。

1树立公平优先兼顾效率的教育法治理念坚持公平优先，首先应保障作为受教育者的个人和群体在教育利 益和负担分配过程中能合理地获得其应得的份额比如：国家在制订 教育经费投入政策时，应充分考虑义务教育与非义务教育、基础教育 与高等教育、农村教育与城市教育、重点学校与薄弱学校、发达地区与不发达地区之间明显的差距此外，还应坚守社会主义教育的“公益性”，使“教育活动必须符合国家和社会公共利益”“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构” O与之相对应，市场经济条件下的教育规律还表明，将市场化的公平竞争机制和自由选 择机制引入教育领域有利于提高教育的“绩效”,因此，兼顾效率理 应成为我国现阶段教育体制改革的一个基本思路总之，学校的目标 相对于企业而言具有多重性和外在性，它不仅要实现经济效益，还要 实现社会效益、政治效益、文化效益等，尤以社会公共利益最为根本2围绕教育法的社会法属性重构教育法律体系隶属于行政法的传统的教育法正逐渐演变为具有独立地位的“社 会法”，这是国家与社会融合的结果现代教育法作为典型的社会法, 是公法与私法的兼容，是教育保护法和教声管理法的统一，是教育关 系协调法和教育强执法的结合，是实体法和程序法的配套。

从《教育 法》的颁布到《民办教育促进法》的出台，我国教育立法经历了教育 体制从一元到多元的立法模式的转换，传统的教育法律体系亟待优化 和重构首先，应明确界定各类教育主体关系主体的法律地位，明确 规定公办学校和民办学校两大办学体制的基础性法律地位；其次，应 围绕“教育权”和“受教育权”这一核心内容合理设计教育法的基 本体系同时，还应区分不同的教育阶段和办学体制完善我国相应的 具体教育法律制度，尤以完善义务教育法律制度最为关键应强化政 府对于义务教育的绝对保障责任，划清政府与学校、家长、适龄儿童 或青少年及其他社会主体在保障义务教育方面的法律责任界限为 此，应通过修改《教育法》或《义务教育法》的相关条款来落实这一 立法精神3强化政府教育调控职能和行政执法责任就义务教育而言，政府不仅要为其实现创造必要的外部条件，而 且必须从内在的方面保证基础教育机会平等的落实，强化政府的教育 调控职能对于非义务教育而言，教育机会平等是一种比较特殊的与 市场交换有所不同的争取性的平等和公正，政府亦必须加以保障首 先,应根据我国现行的财政体制，按照各级政府财力水平的具体情况, 合理地划分各级政府对义务教育的投入责任，特别要明确对贫困地区 和经济不发达地区教育投入的支持办法。

其次，为了强化政府与学校、 家长等在维护教育公平方面的法律责任，应通过修改我国现行的《行 政。