行政法：第四章 抽象行政行为.ppt

第四章 抽象行政行为第一节抽象行政行为概述 一、抽象行政行为的概念与特征 抽象行政行为可以从动态和静态两个方面进行考察分析 从动态方面看，抽象行政行为是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事，制定具有普遍约束力行为规则的行为 从静态方面看，是指国家行政机关针对不特定的人和不特定的事，制定的具有普遍约束力的行为规则，包括行政法规、行政规章和其他具有普遍约束力的决定、命令等 抽象行政行为的特征： 1.对象的普遍性 2.效力的普遍性和持续性：普遍的效力和后及力 3.准立法性 二、抽象行政行为的分类 1.行政机关的行政立法行为：是指行政机关制定发布行政法规和行政规章的行为包括：行政法规、部门规章、地方政府规章等 立法法第80条：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章 目前，法律规定最低一级享有行政规章制定权的国家机关是设区的市、自治州的人民政府 立法法第82条第1款：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章 2.其他抽象行政行为：是指行政机关针对广泛的、不特定的对象规定行政措施，发布决定和命令的行为。

这类抽象行政行为的主体 非常广泛，我国各级行政机关都有权对管理本行政区域内的行政事务发布决定和命令 三、抽象行政行为有效成立的要件 (一)行政立法有效成立的要件 1.行政立法经享有相应行政立法权的行政机关讨 论决定 国务院组织法第4条：国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第60条：依照前款规定制定规章，须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定 立法法第84条：部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定 2.行政立法经行政首长签署 国务院组织法第5条：国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案，任免人员，由总理签署 立法法第70条：行政法规由总理签署国务院令公布 立法法第85条：部门规章由部门首长签署命令予以公布地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布 3.行政立法公开发布 立法法第71条：行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载 立法法第86条：部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊登。

地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和中国政府法制信息网以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载 (二)其他抽象行政行为的成立要件 与抽象行政行为的成立要件大体相同，但不及行政立法严格，主要区别有三： 1.不以相应行政机关正式会议讨论决定为必要要件； 2.行政首长签署(包括正副职行政首长)是必备要件，但不一定都由正职行政首长签署； 3.公开发布，包括在正式出版物上登载，或者可以以布告、公告、通告等形式在一定的公共场所或行政办公场所张贴，或者通过当地广播、电视等播放 第二节行政立法行为 一、行政立法的概念与特点 (一)行政立法的概念 行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序， 制定行政法规和行政规章的活动 (二)行政立法的特点 我国的行政立法，是“行政”性质和“立法”性质的有机结合它既具有行政的性质，是一种抽象行政行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为 1.行政立法的“行政”性质主要表现在： （1）行政立法的主体是国家行政机关； （2）行政立法所调整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务； （3）行政立法的根本目的是 实施和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

2.行政立法的“立法”性质主要表现在： （1）是有权机关代表国家以国家名义创制法律规范； （2）具有法的普遍性、规范性和强制性； （3）必须遵循相应的立法程序 二、行政立法的分类 依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类 依据行政立法权的来源不同，行政立法可以分为一般授权立法和特别授权立法； 依据行政立法权行使的主体不同，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法； 依据行政立法的内容不同，行政立法可以分为执 行性立法、补充性立法和试验性立法 行政立法的这些分类分别具有不同的意义与作用 （一）一般授权立法和特别授权立法 1.一般授权立法 是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和规章的活动 宪法第89条：国务院行使下列职权：(一)根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令 宪法第90条：各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第60条：省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章 2.特别授权立法 是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件行为。

按照传统的授权立法理论，授权立法发生在立法机关和行政机关之间，但是实践中还发生在行政机关的上下级之间 行政处罚法第63条：本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的规定，由国务院制定具体实施办法 收征收管理法实施细则第10条：税务登记的具体办法由国家税务总局制定 特别授权立法的特点： （1）单向性，只能由权力机关对立法机关授权，或上级机关对下级机关授权； （2）授权方和承受方，必须是有立法权的机关； （3）承受机关取得代理权的，可以超出该机关原职责范围内的立法权，代行授权机关的立法权力； （4）特别授权立法的程序、内容、范围、时间必须有所限制 立法法第10条：授权决定应当明确授权的目的、范围被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力被授权机关不得将该项权力转授给其他机关 （二）中央行政立法和地方行政立法 1、中央行政立法 国务院制定行政法规+各部委和直属机构制定部门规章 2、地方行政立法 省、自治区、直辖市的人民政府+省、自治区的人民政府所在地的市+经济特区所在地的市+国务院已经批准的较大的市+其他设区的市的人民政府 国务院已经批准的较大的市包括：唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州 （三）执行性立法、补充性立法和试验性立法 1、执行性立法：是指为了执行法律或地方性法规以及上级机关发布的规范性文件而作出的具体规定，不创设新的法律规则。

通常称为实施条例、实施细则、实施办法 2、补充性立法：为了补充已发布的法律、法规而制定的规范性文件，必须得到法律、法规或有权机关的明确授权 通常称为补充规定或补充办法 3、试验性立法：基于特别授权，对本应由法律规定的事项，在条件尚不充分、经验尚不成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出有关规定，经一段试验期后，再总结经验，由法律正式规定下来 通常称为暂行条例或暂行规定 立法法第9条：本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外 三、行政立法的主体及其权限 (一)行政立法的主体 1.国务院 2.国务院各部、各委员会 3.国务院直属机构 立法法第80条：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章 另外，国务院的一些事业机构也有行政立法权，如保监会、证监会、银监会、电监会等；作为国务院直属特设机构，国资委也具有制定规章的权力。

4.省、自治区、直辖市的人民政府 5.省、自治区人民政府所在地的市的人民政府 6.国务院已经批准的较大的市的人民政府 7.经济特区的市的人民政府 8.其他设区的市的人民政府 (二)行政立法的权限划分： 1.国务院的立法权限 宪法第89条规定了国务院的18项职权，但不能将其理解为行政立法权限，还需要法律的规定 立法法第65条：国务院根据宪法和法律，制定行政法规行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项 2、国务院各部门的行政立法权限 立法法第80条：国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项 3、有关地方人民政府的行政立法权限 立法法第73条：省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。

设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效 除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步 应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规 没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范 四、行政立法的原则 行政立法原则是指贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范所体现的一种 基本准则根据我国的法律理论，结合我国的行政立法实践，行政立法的原则应该包括： 1. 依法立法原则 四层含义： （1）依据宪法、组织法和立法法规定的权限立法；（2）依据法律、法规关于相应问题的规定立法；（3）依据法律、法规规定的程序立法，如行政法规制定程序条例、规章制定程序条例等程序规则； （4）行政紧急立法权的行使必须符合宪法所设定的紧急状态条件。

2.民主立法原则 （1）行政立法草案应提前公布，并附以立法说明，以便于人民有充分的时间发表意见； （2）将提取意见作为立法的必经环节和法定程序； （3）向人民公布对立法意见的处理结果； （4）正式公布已经通过的行政立法文件，对直接涉及公民权利义务的行政立法应特别规定实施时间； （5）设置专门的行政立法咨询机关和咨询程序； （6）违反民主立法原则的行政立法应当视为无效 立法法第5条：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动 立法法第67条：行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式 立法法第68条：行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明 行政法规制定程序条例第12条 ：起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式 规章制定程序条例第2条：规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释，适用本条例。

违反本条例规定制定的规章无。