BT产业投资基金模式在基础设施建设投融资中的实务运用剖析

1、中国经济的高速持续增长和城镇化的快速发展使国内城市基础设施建设需求日益增加,由政府主导、以财政支持、以银行信贷为主的传统基础设施建设投融资模式已面临日益严峻的压力和挑战,远不能满足社会经济和城市发展的需要。随着市场经济的发展,BT、BOT、产业投资基金等基础设施建设投融资模式出现并不断衍生创新,为城市基础设施投融资提供了新方向和新思路。一、BT 建设模式在基础设施建设中的应用(一BT建设模式特征。近年来BT建设模式愈发广泛地应用于市政基础设施建设领域,例如北京地铁奥运支线工程、深圳地铁五号线工程、佛山市政基础设施工程等。BT建设模式是由政府或其授权单位作为BT项目发起人通过公开招标方式确定项目投资人并与其签署相关协议,并由该投资人根据招投标要求组建项目公司承担投资、融资和建设,项目竣工后移交并向BT项目发起人分期收回对价的一种项目融资建设模式。每个项目中BT 建设模式具体运作不尽相同,但它们具备一些共同优点和特征。一是有效缓解公益性项目建设的财政压力;二是市场化运作方式有助于提升建设效率;三是合同法律关系复杂,考验业主协调能力。(二BT模式潜在投资建设风险。由于BT建设模式下的项目具有

2、投资额巨大、技术复杂、建设和资金回收时间较长等特点,致使项目运作过程中带有一定的经济技术风险。众多专家和学者对BT建设模式风险识别分类和风险防范做出系列专题研究,周磊和周正康对BT建设模式项目运营中风险进行了分析,按照风险分摊原则提出了预防和控制措施。王耀辉和马荣国在构建BT项目融资风险评价指标体系的基础上,提出模糊综合评价分析模型法以衡量BT项目融资风险。作为宁波杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式的发起人,基于BT项目发起人或业主的视角更为关注BT项目投资人的投资能力和工程管理能力风险。在大型城市基础设施项目建设中,仅仅依靠BT项目投资人自有资金难以保障项目如期建设的巨额资金投入,BT项目投资人往往通过银行贷款等再融资推进项目建设,项目投资人的再融资能力成为项目成败的关键影响因素,融资能力不足不仅会导致项目投资人资金链紧张,甚至会导致BT建设项目搁置并抑制项目公益性社会效益的发挥。在项目管理能力方面,虽然BT项目业主的投融资和施工建设工作转移至BT项目投资人,但为了防止BT模式下项目投资人及其他参与单位在建设中以次充好降低工程质量,还必须对项目建设实施严格的流程监管,以防范工程质量

3、领域风险。正是鉴于BT建设项目投资人存在的上述风险点,在杭州湾新区项目招投标设计时业主方创新性提出引入产业投资基金,在拓宽建设资金来源的同时,利用产业基金的专业性以防范BT建设项目投资人引发的风险。二、基础设施产业基金参与BT建设的必要性(一基础设施产业基金概况及国内外运行经验。产业投资基金是投资基金和产业投资的有机融合体,基础设施产业投资基金是产业投资基金与城市基础设施融资、建设、经营相融合的一种资本运营模式和金融制度创新。基础设施产业投资基金通过一系列的制度设计,实现吸纳和集聚民间资本和社会资金,引导民资进入具有一定的垄断性质的城市基础设施领域,并通过股权投资于基础设施建设项目公司,并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。20世纪70年代起欧美等发达国家开始探索发展基础设施产业基金,进一步降低政府在基础设施领域的投资,使有限的财政资金发挥更大效益提供更多的社会服务。进入21世纪以来我国积极尝试和探索产业基金投资基础设施建设领域, 2009年光大控股与澳大利亚麦格理银行共同组建光大麦格理基础设施产业基金, 2012年3月全国工商联发起城市基础设施产业投资基金,都是借助基金平台

4、引导民间资本和社会资金进入城市基础设施建设领域。(二杭州湾新区BT+产业投资基金模式构建。1、杭州湾模式发起设立背景。(1最大限度破解工期约束。宁波杭州湾新区基础设施BT项目直接服务于上海大众汽车浙江宁波基地及其周边零部件配套企业,项目必须在上海大众汽车浙江宁波基地量产前投入使用。采用传统BT建设模式由于涉及到项目投资人向银行金融机构再融资需求,银行要进行BT项目公司信用等级评定和授信调查、审查、落实抵押担保等措施致使融资流程相对较长,难以在时效上满足项目建设需要。引入产业投资基金作为项目公司资金来源有利于加快融资进程,满足项目建设的时间紧、任务重的要求。(2缓解财政时序错配压力。从基础设施投资与经济增长的对比看,无论是全部基础设施投资、还是与地方政府融资平台相关的基础设施投资的增长速度,都大大高于同期GDP的名义增长速度。杭州湾新区亦不例外,随着近年来一系列道路、水利基础设施建设力度的加大,短期内新区财政面临着暂时性建设资金短缺,借助BT+产业投资基金的创新模式,合理疏导富庶的江浙民间资本和社会资金投资城市基础设施建设,缓解新区财政资金需求与盈余的时间错配产生的财政紧张局面。(3突破

5、传统银行债权融资压力。受宏观经济、金融政策下地方政府融资平台贷款收紧影响,借助产业基金渠道引导民间资本和社会资金参与基础设施建设,不仅有利于产业基金的稳定经营,而且能够在银行和地方政府融资平台之间有效建立防火墙和隔离带,突破了银监会清理和限制政府融资平台贷款的政策约束。BT+产业基金的创新模式秉承基金股权投资特性并有效发挥市场配置资源优势,BT项目发起人、投资人和项目公司均无需提供任何融资抵押担保措施,亦无需杭州湾新区提供财政兜底承诺。2、杭州湾模式运营结构设计。杭州湾新区基础设施BT+产业基金模式中基金总规模35亿元,第一阶段总认缴出资额8.3亿元,首期认缴出资1.6亿元,产业基金以有限合伙企业的形式发起设立并构建项目资金池。BT项目发起人按照基金规模20%的比例出资,BT项目发起人发起并参与产业基金运作有利于充分发挥政府资金的引导示范作用,保持政府必要的调控能力。其余绝大部分资金充分发挥市场配置资源的基础性作用,由江浙地区民间资本和社会资金出资,并由专业基金管理公司作为基金执行合伙人负责基金运作管理。杭州湾新区基础设施产业基金投资并控股BT项目公司,项目公司可向银行申请市场化再融资

6、进一步放大财务杠杆。通过BT+产业基金的创新模式优化设计可以有效控制地方政府信用额度超额投放,突破政府融资平台贷款限制并有效降低信用风险。BT项目发起人以项目业主和产业基金投资人的双重身份全流程参与项目建设,有效强化项目资金运用和工程建设方面的监督管理。三、杭州湾新区BT+产业基金模式的创新与特色(一开放滚动的产业基金设立模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式不同于传统的银行项目贷款的贷款额度固定、贷款期限固定、资金使用固定,它以基金规模可滚动发展、投资方可中途增加、基金投向不局限于单个项目的多重滚动方式令人耳目一新。首先,基金可以视项目情况调整规模实施滚动发展,历经多个阶段分层次梯度发行募集,最终规模可达35亿元。其次,基金投资方可中途加入或退出,根据项目投资和资金募集情况各投资方可分阶段追加或减少对基金的出资额,各投资人按照其实缴出资时间参与基金投资项目的收益分配。再次,基金不局限于单个项目或特定项目,在投资期限内可参与杭州湾新区内新的基础设施建设项目投资,实现基金的多重滚动开发。(二产业投资基金控股BT项目公司。杭州湾新区BT+产业基金创新模式以集中投资绝对控股的投资策略区别于传

7、统私募股权基金分散投资参股为主的投资范式,通过产业基金投资控股BT建设项目公司,能够避免作为小股东所承受的信息不对称、无法控制分配政策等风险。同时充分发挥基金管理人专业稳定的基金运营管理能力,在同等竞争条件下通过创新模式使投资更加公开、公正、透明以及更加市场化,有利于进一步降低资金使用成本和BT建设商务成本,并且杜绝政府直接投融资引发的财政资金运作效率不足及相关道德风险,(三基金和BT项目同步双重管理。在传统BT模式的理念下,BT工程竣工移交给相关单位之前,BT项目承办人对BT工程具有绝对的控制权,BT项目发起人对项目的控制较弱。杭州湾新区模式中项目业主以BT项目发起人和基础设施产业投资基金投资人双重身份参与整个项目全程运作,并具有项目设计、监理单位委托等重大事项的决策权。另外,产业基金执行合伙人在管理基金的同时直接管理BT工程建设,完全的市场化机制在投资管理、概预算、项目管理、资金支付、工程技术方面发挥了第三方监管作用,弥补了传统BT模式单一监管的不足,使之有利于寻求项目成本、时间、资源和质量四要素的最优均衡。(四借助民资拓展建设资金来源。城市基础设施建设具有一定的垄断性且需要专业管

8、理,对于普通投资者而言进入这一领域门槛极高,普通投资者难以分享中国城镇化过程中基础设施高速增长带来的收益。杭州湾新区BT+产业基金创新模式使广大闲散投资者能够通过基金渠道参与具有稳定和较好收益的基础设施投资,并通过股权投资于基础设施建设项目公司,结合项目公司的再融资可实现财政资金10余倍的财务杠杆放大作用。通过BT+产业基金创新模式在疏导民间资本同时有效探索国资和民资在基础设施领域的协同联合,促进了城市建设和社会的公平分配。四、杭州湾模式的继续探索及应用前景(一拓展产业基金上市退出模式。杭州湾新区BT+产业基金创新模式采用传统回购的退出方式,产业基金作为BT项目公司股东分享红利,退出方式较为狭窄,盈利模式简单。基础设施的投资一般很难在短期获得巨额回报,而必须通过长期的建设和专业的管理逐步实现投资回报。本着长期持有并运营产业基金的角度考虑,为了满足投资者对基金流动性的需求,可借鉴西方国家经验在基金设立一段时间后将基础设施产业基金本身上市而非建设项目上市,从而为基金投资者拓宽退出渠道并实现盈利机会,另一方面公开市场的开放性极大程度上拓展了项目的资金筹措能力。(二BT回购成本的合理设置。BT

9、项目回购价款和回购策略很大程度上取决于项目发起人的融资成本。融资成本首先体现在项目发起人对BT项目的回购价格与BT项目实际造价间的差额部分,其次为项目发起人支付的BT投资期和建设期的利息费用。在BT项目的招标和商务谈判阶段,原则上应以批准的项目概算下浮一定比例报政府批准后作为工程招标控制价,在业主给予项目投资人投资收益固定回报的利息费用时,应重点预测银行同期贷款利率的年浮动趋势与宏观经济趋势,并与投资方谈判商定。(三融资租赁继续盘活固定资产。融资租赁作为一种现代投融资方式,能够通过融物的方式实现融资目的,拓宽承租人的融资渠道,为基础设施建设融资提供了又一新方向。对于杭州湾新区BT+产业基金创新模式建成并回购的基础设施可以探索售后回租的方式,采用融资租赁能够盘活已投入的固定资产,有效释放政府前期投入的财政资金,并且用于固定资产的再投资。通过融资租赁放大政府的投资规模和投资乘数效应,将有限的财政资金发挥最大的效用,进一步提高财政资金的使用效率。同比传统模式下城市基础设施建设项目,杭州湾新区BT+产业基金创新模式仅在成本控制方面的比较优势已初现端倪,随着项目滚动开发基金二期、三期成本领先优势将得以进一步巩固。杭州湾模式推动了宁波基础设施建设管理体制创新改革,实现了政府、企业、银行、民间资本和社会资金多方受益、合作共赢的新局面,有利于形成基础设施建设资金的高效运作和可持续来源,为杭州湾新区基础设施建设提供了全新思路并具有在更大范围内推广的现实意义。

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