突发公共卫生事件的预防与控制

1、突发公共卫生事件的预防与控制 危机意识不足最大的危机无忧患意识最大的隐患应急教育最基础的建设第一部分：突发公共卫生事件概述一、突发公共卫生事件的典型案例回顾v瘟疫、战争，饥荒，被称为人类历史悲剧 的“三剑客”。它们不仅带给人类痛苦和恐慌 ，也会导致整个社会的衰退，甚至于国家的 消亡。 回顾传染病的历史，由于传染病给人类带来的死 亡，或者创伤，比战争的总和还要大。 古希腊的时候，在雅典发生瘟疫(天花)。使得雅典 开始走向衰落。 公元的165年到266年，正是古罗马非常兴盛 的时期，又来了一场瘟疫(鼠疫)，由于一百年持续 传染病的流行，使得罗马帝国开始衰落。 十五世纪，哥伦布发现美洲新大陆。当 时南美的玛雅文化是非常发达的。但是西班 牙的军队到了南美以后，也带去了天花、麻 疹等传染病，最后是传染病使得90以上的 土著印第安人死亡。玛雅文明也走向了衰退 。 十五世纪末，梅毒由美洲传入欧洲后，开 始在欧洲流行，在法西战争中，法国军队里 边有大量的梅毒，军队因梅毒流行很快溃散 ，法国不得不放弃这场战争。但是法国军队 是由多个国家的人员组成，战争过后他们都 回到各个国家，因此梅毒，也就更广泛地流

2、传。 因为梅毒的流行，早期的安全套随后在英 国诞生。 十八世纪，全球范围内一次大的天花流行，使得1.5 亿的人死亡。 到了十九世纪和二十世纪中，是一个霍乱的世纪，该 病在在欧洲、亚洲、美洲相继流行。 1918年第一次世界大战刚刚结束，发生了一次大的流 感流行，史称西班牙流感。我们现在称流感的英文名 Influcnza，来自于意大利文，它的意思就是魔鬼的意思。 最早是从美国南部一个军营里面发生，然后随着部队的迁 移，又到了欧洲，在西班牙爆发，在欧洲、美洲、亚洲， 共有2500人死于流感。 近代国外发生的突发公卫事件 年，孟加拿的霍乱事件，导致东巴分治 1986年前苏联的切尔诺贝利核事故：4月26日凌 晨1时23分，切尔诺贝利核电站4号反应堆发生爆 炸。8吨多强辐射物质混合着炙热的石墨残片和核 燃料碎片喷涌而出。 年，日本奥姆真理教，沙林毒气 年，印度的苏拉特风暴，鼠疫横行 年，美国事件，白色粉末事件 年上海甲肝暴发 自年月日起，上海市民中 突然发生不明原因的发热、呕吐、厌食、 乏力和黄疸等症状的病例，数日内成倍增 长，截至到当年的月日，共发生 例。根据流行病学调查分析，专 家们明确了本次

3、甲型病毒性肝炎暴发是因 毛蚶产地的毛蚶受到甲肝病毒严重污染， 上海市民缺乏甲肝的免疫屏障，又有生食 毛蚶的习惯，最终酿成暴发。 年山西朔州毒酒事件，山东省单县数百名小学生 服碘钙营养片引起不良反应事件 长江全流域大洪水 年抗洪救灾 年河北白沟苯中毒事件，南京914中毒事件 年非典 年人禽流感，印度洋海啸 年猪链，安徽泗县疫苗事件，松花江水污染事件 年桑美台风， 年太湖水污染 二、突发公共卫生事件的定义 突发公共卫生事件是指突然发生，造成或 者可能造成社会公众健康严重损害的重大 传染病疫情、群体不明原因疾病、重大食 物和职业中毒以及其他严重影响公众健康 的事件。三、突发公共事件中的常规型事件 与危机型事件： 常规型事件，虽然也是突然发生且具有危险性， 但这类事件发生的可能性、发展过程以及结果一 般都具有一定的规律性和可预见性，而且其破坏 程度也是有限的，如常见的传染病疫情、食物中 毒和一些局部性的自然灾害等， 我们对处置这类事件已经积累了一定的经验，形 成了基本工作模式组织化体制、专业化队伍 、规范化处理程序。 “危机型”事件是突然发生、无法预料其后果 和难以控制的灾害性事故。 “危机型

4、”事件的特点是发生异常突然，扩展 迅速，具有高度不确定性，预测非常困难，用常 规方法无法处置。 美国的9.11事件和卡特里娜飓风 2003年非典 2008年南方冰雪灾害 5月12日发生在四川省汶川的特大地震灾难 等 上述事件都具有演化为危机的特征四、危机型事件的一般特征 危机型事件：任何可能危及社会及组织的最高目标和基本利益、管理者无法预料但又必须在极短时间内紧急回应和处理的突发性事件。一般特征：扩展性：事件来不及处理，它就在规模上、结构上迅速变化扩展。 破坏性：对社会或组织的生存和发展构成威胁。 突发性、不确定性：出乎决策者意料之外。 紧迫性：应对和处理行为具有很强的时间限制。一般事件是算术级扩散，就像1+1+1=3，而“危机型”事件常常表现为几何等级扩散造成的后果非常可怕，必须要迅速处理。 公众性：影响公众的利益、公众舆论高度关注。 这些事件发生后，对国家政治经济和社会生活造 成重大冲击，整个社会秩序、社会价值观和公众 生存状态都可能受到严重破坏。 “危机型”事件处理的风险巨大，仅仅依靠日常的 行政管理体制和按部就班的处置程序，无法解决 事件中不断暴发出的问题。 在处置突发公共卫生

5、事件过程中必需掌握防范常 规事件转化为“危机型”事件的规律和办法。 常规型事件可以转化为危机型事件 “危机型”事件是和平社会里的“潘多拉匣子” ，它一旦发生无论是公共事件，还是自然 灾害都有可能演变为危机，使它失去原来 事件的特性。 年南方冰雪灾害（自然灾害） 交通阻塞供电中断森林破坏 人员大规模聚集造成的社会危害属 “ 危机型”事件。“危机型”事件形成的条件 足够的破坏性能量释放。如印度博帕尔毒气泄漏 、切尔诺贝利核电站爆炸 。 适宜的环境能力条件。环境条件就是若干因素叠 加在一起，再形成几何效应，具有严重的破坏性 。 危害公众生活。就一般来看，不论发生多大规模的 地震、海啸，还有原子弹的爆炸试验，它若不伤害人就不 会形成危机，只要是一个事件和公众密切有关，就要有警 惕性。 存在明显的脆弱性环节 。脆弱性是指在整个事件 的发展过程中，如果有一个环节很容易就被击垮，整个社 会秩序的链条就会断裂。 “危机型”事件形成原理 转型与高速发展时期特征“社会风险期”理论 现代社会普遍认为，当一个国家一个地区它 的经济体制处在转型期或政治体制出现转型机制 时，政治体制、经济改革速度突然加快是具有风

6、 险性的。 我国在转型期时每个人的利益发生巨大变化 ，有的人突然没了工作，有的突然暴富，这样容 易产生不平衡心理，对社会不满是不可避免的， 在这种形势下，如果我们缺乏对这种形势的处理 措施，社会就处在高风险期。这种高风险期来源 于全球经济一体化、信息化、现代社会依赖性、 经济发展现状，对此必需高度提高警惕。 关于事件突然暴发社会燃烧理论 燃烧需要能量（可燃物）、氧气（环境氛围）和 火源三个必备条件。社会燃烧理论认为，能量是 可以蓄积的，比如疫病流行、食品安全卫生等， 就一个系统一个部门而言能量不是很大，若在一 个人群中每个人都受到事件不同程度的伤害或在 一个人身上发生若干要素伤害的时候，在一个社 会里就会累积。如果在公众中积累了一种不满情 绪，它就具有了第一个条件“可燃物”。氧气就 是指社会环境。第三个条件就是敏感点火事件。 可以是一个偶然的原因，如一个公职人员处理问 题不当，马上就会把火点起来。 事件变异转化触酶理论 它是指事件发生发展过程中，一个事件外 的因素可能对事件的演变产生很大作用， 有时媒体就可以成为触酶，一条不慎重的 报道，甚至一条客观公正的报道时机不当 ，会使危机出现新

7、的问题。 事件扩大涟漪效应 一片平静的水塘，往里丢一块石子，这个石子就 相当于造势的原动力，但石子落入水底后已不再 产生任何作用，但它造成的波浪会扩散，直至波 及到很大范围。 不是所有的事件都会发展成危机，当对一些 事件处理不当，也可能由量变到质变，导致危机 出现。大量事实证明很多危机都是由于危机处理 不当造成的。 我们处理过的许多事件完全具有这样的特征 ，认识这些理论对处理一些突发事件很有帮助。 。一方面由于经济增长加速可能增加伤亡事故的风 险，反过来伤亡事故风险又对经济增长产生负面影 响。 另一方面经济增长平缓，可能减少伤亡事故风险， 而事故风险减少又可对经济增长产生正面效应。 橙色是通常使用的安全预警色，橙色GDP能够作为 评价经济社会发展质量的指标之一，同时也可以成 为监测经济增长过热以及经济社会统筹失调的预警 信号，有助于建立完善循环型社会的管理体系，也 有利于实现循环经济的总体战略目标。 系统动力学中对事故的反馈控制主要有两种 类型，一是正反馈，是使事故发展可能增强 、加速和扩散的变量；二是负反馈，是影响 事故发展削弱、延缓、减小和约束的变量， 对任何重大事故而言都要尽量控

8、制正反馈， 强化负反馈，从而使事故的规模和影响强度 冷下来、小下来、慢下来。 应用现代技术，可以建立重大事故的“决策 实验室”，实现对重大事故的数字重现、基本 原型仿真和最逼近预测，提高重大事故风险 管理水平和应急处置决策能力。第二部分 危机管理的基本原理一、 概念“危机管理” 也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”（Emergency Management），特指公共危机的潜伏、暴发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。核心是将危机事件发生时的无序状态，经过事先的有效准备，让应急处置措施有序实施。花小钱进行预防,而不是花 大钱进行救治，把损失降到最低 限度。各部分之和不等于总体 散放在一起的零件没有结构与功能许多公共危机不是某一个部门或机构（诸如医疗、疾控或卫监机构）单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。多部门的协作，一是要有机制与制度作保障，二是要有专门的协调机构。二、危机管理机制和制度的特征（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司 法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政

9、紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限 制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使； （2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有 针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行 紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失； （3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急 权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的 ）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和 措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或 事后审查门坎； （4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关 组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，幷 提供各种必要帮助； （5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行 使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害 后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有 限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的 原则）。具有这些特点的应急法制，不言而喻也 具有对公民权利造成严重伤害的可能性。 应急管理机构人员的 专门化、专业化之重要性 重大事故的发生与发展以及相应的应急管 理工作构成了一个复杂、开放、巨大的系 统。重大事故演化影响因素十分复杂，应 急救援活动也涉及不同领域和众多部门， 这些都可以看作系统中的要素，这些因素 和应急活动是互相联系并互相影响，既有 正反馈影响，也有负反馈作用。在这个复 杂应急响应系统和应急指挥链条中，任何 一个单位或行动都会对应急救援活动过程 和结果产生影响。 系统论强调“总体不等于各部分之和”。 各部分之和可以理解为简单的算术累 加，它在各部分之间缺乏有机联系的 和谐结构，没有形成一个完善的系统 ，因而不具备系统功能

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