大型项目、土地财政还是制度创新——南沙新区发展动力辨析

1、大型项目、土地财政还是制度创新,南沙新区发展动力辨析,许世光,摘要：国家级新区作为改革开放的重要举措之一，是继开发区之后又一次特殊政策区的探索，但是随着密 集批复国家新区，新区赖以生存的政策洼地逐步变小，新区发展动力成为每个新区需要面对的问题。以南 沙新区为研究对象，回顾其发展历程，检讨大型项目、土地财政作为南沙新区前期发展动力的问题，分析 认为制度创新可能是未来新区发展的动力。,关键词：土地财政，制度创新，国家级新区，自由贸易区，南沙新区,1 引言：在新区密集批发的背景下，国家新区发展内在动力是什么,国家级新区作为改革开放的重要举措之一，是继开发区之后的又一次特殊政策区的探 索，一直作为国家社会、经济和政治改革的特殊地区，从 1990 年浦东新区开始，继而天津 滨海新区，这成为国家战略的重要支撑。 进入 2010 年，从重庆两江新区开始进入国家新区 密集投放期，截至 2018 年 3 月，18 年间设立了包括南沙新区在内的 19 个i新的国家级新区。 国家级新区从当时浦东新区优厚的财税政策条件洼地到当前的普惠性。客观上，国家级新区 相对内涵已经逐步削弱：与当年浦东新区和滨海新区举全国

2、之力办新区不同的是，后续的国 家新区基本上各个省级行政单位操办。也正是国家层面优惠政策的逐步削弱，后续设立的新 区发展也未见浦东新区或者天津滨海新区的发展速度。换言之，与当年直接依靠国家优惠政 策不同，后续新区虽然冠予“国家级”的称号，却需要“自谋出路”。在道路选择方面，虽 然各个新区都自诩创新、高端的发展路径，但是基本都在依靠土地和大型项目。文章以南沙 新区为研究案例，回顾检讨发展动力问题对于新区发展的影响，并试图提出新区持续发展动 力选择方案。,2 文献综述：新区研究对于新区发展动力研究甚少,发改委认为，国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础， 承担着国家重大发展和改革开放战略任务的大尺度、综合型城市功能区（国家发展与改革 委2016）。官方的定义突出强调国务院批复这一要件，突出了战略任务的功能，同时是综 合性的城市功能区。在学术界，则进一步细化突出了相关特殊优惠政策和权限由国务院直接 批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励进行各项制度改革与创新的探索工作; 突出了国家新区是我国参与经济全球化、参与国际竞争的一种空间决策，是国家核心增长极 和区域战略

3、发展支点（吴昊天等，2015）；同时，也有学者从“新区域主义”视角审视，以,“尺度重构”为工具认为国家级新区作为国土开发和协调区域发展的重要空间单元，其组织 形式体现了我国应对国内外发展挑战的区域空间生产策略国家权力尺度选择推动国家级新 区的设立，进而带动国家战略区域的发展，同时映射出国家尺度战略的演变（晁恒，2015）。 文章倾向于采用发改委定义，由于浦东新区、天津滨海新区在政策投放、项目投放等方面具 有突出的比较优势，雄安新区作为“千年大计”，其发展逻辑与之前新区有较大差异，因此 雄安新区不作为本文研究的对象，浦东新区、天津滨海新区作为参照对象，而以南沙新区为 例，重点研究中间的 16 个国家新区。,虽然国家级新区发展已经 18 年，但是专门的研究却仍然未能形成系统的体系。从不同 的视角可以对研究成果进行不同的分类：从新区整体分析和具体个案分析；从研究具体类型 的上包括了空间、产业、经济等方面研究。,第一，新区空间规律，晁恒等（晁恒等，2015）引入“尺度”的研究工具，认为 “国 家级新区”以特殊的政策支持和特殊的使命，轮流成为了更大空间尺度战略区域的发展引擎。 在新的发展环境下，

4、国家级新区被赋予了“启动内需”和“经济转型”的使命，也被寄予新 的希望。这就更加需要我们善用这种刚性的尺度重构工具，通过制度建构、治理重构、规划 整合和财税安排来构建其空间生产策略体系。从新区空间分布看，从东部沿海向西部地区推 进，单点布局到全面发展的空间格局。,第二 新区设立逻辑，新区的设立是国家整体发展战略或者区域发展战略的抓手，一般 都是在国家或区域经济发展进入转折点（谢广靖，2016）。,第三 新区发展及规划：许世光等以南沙新区研究对象，讨论南沙发展路径问题，提出 要警惕盲目的快速发展（许世光等，2013）；认为政府强力的支持和干预是上一阶段迅猛发 展的主因,但也造成了经济结构失衡,社会发展不健全等问题；针对上述问题，分析认为当前 是南沙新区发展的关键期,倡导市场自由的哈耶克自由主义思想是南沙新区下一阶段的选择: 政府应坚守发展的红线、克制干预的冲动（许世光，2014）；针对具体规划编制逻辑，许世 光认为现状“全面布局+终极蓝图”的编制逻辑存在重蓝图轻规制、重产业轻生态、重政府 轻市场的问题，国家新区发展应顺应新常态的发展逻辑，推动传统蓝图式的规划向“底线+ 机制”规划逻辑进化

5、（许世光，2015）。,第四，新区发展问题与建议。针对密集批复国家级新区的情况，绝大部分学者都认为新 区投放过多，过集中，竞争激烈，存在隐患（吴昊天，2015,03；谢广靖，2016.05；刘继华 等，2017.01）；同时随着新区数量的增多，新区不新，政策洼地不再突出，使新区的区域辐 射带动力趋弱；也有部分学者，提出新区建设过程中政府主动影响了市场活力，新区发展难 以为继（吴昊天，2015,03）。,综合以上分析，大部分学者集中在探索新区空间分布规律、设立的内部逻辑、分析新区 建设发展问题，针对新区发展动力的研究尚未有深入的研究。文章以南沙国家级新区为研究 对象，通过跟踪研究近十年的发展历程，特别是 2012 年设立国家级新区以来的发展路径，,对其发展动力进行评述，并探索其发展动力所在。 3 南沙新区发展历程：南沙新区经历了什么 3.1 南沙行政发展历程,1990 年广东省、广州市确定南沙为重点对外开放区域和重点开发区，成立南沙经济区 管理委员会，为县级单位，由番禺县人民政府管理；1993 年 5 月 12 日，中华人民共和国国 务院批准成立广州南沙经济技术开发区，正式开启了南沙的作

6、为特殊经济区的发展历程。但 是当时处于番禺县管理，社会经济发展速度仍没有较大飞跃。,2001 年广州市南沙开发区指挥部成立，为广州市人民政府的派出机构，具有广州市市 级审批管理权限，南沙步入高快速发展期，丰田汽车、龙穴岛造船厂等大型工业企业落户南 沙之后，南沙区迎来飞跃式的发展。,2005 年广州市行政区划调整，正式设立南沙区，南沙的发展进入大工业、大港口建设 的带动期，GDP 的增速一度达到 45%。但是随着石化产业选址的变化，加之 2008 年全球经 济危机影响，2008 年开始南沙经济发展进入平静期，GDP 增速一直徘徊在 15%以下。 2012 年国务院正式批复广州南沙新区发展规划，南沙成为第六个国家新区；同年 番禺区的东涌镇、大岗镇和榄核镇划入南沙，南沙的发展进入新的机遇期。 2014 年国务院决定设立中国（广东）自由贸易试验区，包括广州南沙新区、深圳前海 蛇口和珠海横琴三个片区。2015 年国务院正式下发了关于同意珠三角国家高新区建设国 家自主创新示范区的批发广州等八个国家高新区获批建设国家自主创新示范区。从 2012 年开始国家重大政策密集叠加投放，使南沙新区成为国家战略

7、的节点。,3.2 南沙社会发展特征,3.2.1 人口增长缓慢，城市社区发育滞后,2016 年南沙新常住人口 68.74 万人，户籍人口 39.26 万人，占常住人口的 57%，就业 人口 29.22 万人，年接待旅客人数 1035 万人，位列广州市各区第 9 位，仅多于从化区，在 全国 11 个国家级新区中位列第 9 位，仅多于贵州贵安新区和甘肃兰州新区，人口基数较小。 南沙新区人口增长率缓慢，除 2012 年行政区划调整，大岗、东涌、榄核三镇划入南沙区带 来的人口剧增外，平常年增速不达 5%,是广州常住人口增长最缓慢的区。 南沙人均公服设施拥有量呈下降态势，设施配置未能充分满足人口增长需求。从每万 人拥有量来看，南沙基础教育设施配置规模与广州平均水平基本持平，但医疗设施的缺口较 大。,3.2.2 经济增速波动大，重化工业内敛化,经济发展基础弱，差距大。虽然近年来南沙新区年均增长率较高，但因为南沙地区发 展起步较晚。2000 年之前建成区规模很小，基础薄弱。2005 年刚成为独立行政区时 GDP 仅 为 133 亿；截至 2016 年，南沙新区在国家新区中排名仅处于中等水平，与滨海新区

8、、浦东,新区的差距较大。而在珠三角湾区内也与周边的地区显现一定的差距。 固定投资规模小，效率低。我国国家新区，尤其是初期，固投总量和占 GDP 比较普遍 较高，但从 2016 年的数据看来，南沙与其他国家新区有明显差距，与广州市其他区县相比 固定投资强度也较低。,3.2.3 土地利用粗放，城市空间品质有待提升,快速发展期的南沙新区现状土地利用总体仍呈现粗放利用的状态，空间分布较为零散， 不够紧凑，功能相对单一，不够多元，地均效益相对较低，有待提高，空间品质较为粗放， 不够精细，但随着城市综合服务用地出让的增长，土地的建设将会逐趋品质化、精细化。现 状南沙各镇街整体建设用地面积较为平均，呈现出分散的空间格局。回顾南沙近年土地出让 总量和用地类型的变化情况，在经历了长期土地快速增长期后，近两年有所放缓，但总体土 地的出让较为宽松，同时在工业快速发展期，对于用地指标、建设要求、空间品质的要求不 高。,2015 年南沙、广州、深圳地均产值情况对比图,（数据来源：广州、深圳、南沙 2015 年统计年鉴）,回顾南沙新区发展的历程，土地财政导向和投资导向的交互地影响着新区的发展，这 两个导向在新区历

9、程中，尤其是新城设立之初，为新区的飞速发展提供了强劲动力，但是随 着国内外发展环境的变化和南沙新区承当角色的升格，这两个因素所能提供的动力已经越来 越无法支撑南沙新区的持续发展，尤其作为国家新区、国家自贸区等特殊政策新区，南沙的 发展需要更新的视角，文章试图分析土地财政导向和大型项目驱动存在的问题，并借此探索,新区发展的动力选择。,4 南沙发展动力检讨,以时间为主线，梳理从 2005 年开始南沙各个发展阶段的动力，及其形成的结果，检 讨各个动力对城市空间发展的绩效。,4.1 大型项目驱动，南沙新区成为重化工业基地,南沙优越的建港条件使其在发展之初便确定了以港口为核心要素，以港口物流为龙头， 以临港产业、装备工业和高新技术产业为重点，以造船、钢铁、汽车工业为骨干的重型化产 业发展导向。根据这一产业定位，南沙大规模投入港口建设，引进造船、汽车、重型装备等 大型重化企业，这些大型项目对南沙经济发展的贡献率超过 50%，规模以上工业成为南沙经 济主体。2012 年全市各区规模以上工业总产值增长对比中，南沙以 16.9%的增长位列第三位， 表现出明显的大项目带动和重型化导向。这一显著的特征仍然存在于新区的工业发展中，但 随着产业的多元化调整，重型工业占比有所下降。,2006 年，南沙开始洽谈引进“中科炼化一体化”项目，该项目具备每年 1200 万吨炼 油、100 万吨乙烯的巨大产能，投资巨大，并可吸引大量上下游石化企业在周边集聚发展， 对整体产业链的带动效应显著。当时来看，该项目坚定了南沙重型化发展的信心，南沙建设 区域重型化产业基地的定位是十分明确的。2008 年，国际金融危机影响全球重大投资，也 引发珠江三角洲地区转型发展的思考，珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020） 提出将南沙新区作为粤港澳合作的重点地区之一，实践 CEPA 先行先试，推进粤港澳深化合 作；2009 年，“中科炼化一体化”项目选址论证结论发布，受到区位、生态、环境的限制， 项目最终未选址南沙，着实动摇了南沙一直以来延续的发展路径。,在重化工业的驱动下，给产业项目的空间选择提供了较大的自由度。发展初期，政府 亟需建立经济、产业基础，在招商引资的谈判中筹码不足，产业项目肆意抢占优质土地和岸 线，企业沿河岸分布，各建自用码头，表现出对滨水岸线的较强依赖，产业空间沿岸带形生 长，内部结构混乱，系

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