乡村振兴中存在的问题及建议（2020年整理）.pdf

1、 1 乡村振兴中美丽乡村建设存在 的问题及建议 xxx 美丽乡村建设不仅是政府关注的重点， 也是学术界研究的热 点问题之一， 对美丽乡村建设的研究侧重于美丽乡村的概念及内 涵、美丽乡村建设的目标以及美丽乡村建设的重点及难点。本文 基于对不同区域的实地调研， 分析美丽乡村建设在政策和操作层 面存在的问题，剖析生产、生活和生态等层面存在的不足，并在 此基础上，提出推动美丽乡村建设的政策建议。 一、美丽乡村建设中存在的问题 （一）总体方面 从理论上讲， 美丽乡村建设是生产、 生活、 生态 “三位一体” 的系统工程，仅仅强调其中任何一个方面都是不全面的。但通过 基层调研发现，美丽乡村建设存在一个普遍现象，就是重视基础 设施、泥草房及危房改造等生活方面的建设和村庄美化、环境治 理等生态方面的建设，而对如何加强农业生产、提高农业可持续 发展能力、增加农民收入方面则重视不够。 美丽乡村建设需要各相关部门相互协调、 共同推动。 党中央、 国务院提出美丽乡村建设之后，各个部门都积极响应，但调查发 2 现， 围绕着美丽乡村建设， 不同部门都在推行本部门的行动计划， 造成美丽乡村建设过程中的名称混乱， 如政

2、府部门的 “文明村” 、 环保部门的“生态村” 、宣传部门的“生态文明村” 、建设部门的 “美丽村庄” 、林业部门的“美丽林场”等。而且，这些部门都 在建设自己的示范村，有的与美丽乡村示范村一致，有的则不一 致。当然，这些部门推行的行动计划是美丽乡村建设的重要组成 部分，或者与美丽乡村是相通的。 为了推动美丽乡村建设， 基层部门都确定了牵头或管理部门， 但调研发现，美丽乡村建设的牵头或管理部门也不统一，有的地 方是由新农村建设办公室负责， 有的地方是由农业工作办公室或 农委负责，有的地方是由宣传部负责，有的地方是由城乡建设委 员会负责。这就带来了一系列问题，如国家下发文件的渠道不顺 畅，监督检查的执行不力等。这可能也是造成不同部门推行各种 行动计划，建立各自部门示范村的一个原因。 （二）生产方面 中央一号文件从完善国家粮食安全保障体系、 强化农业支持 保护制度、建立农业可持续发展长效机制、 深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、加快农村 金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机 制等 8 个方面提出了推动农村改革的重点及方向， 为进一步推动 农村工作提供了良好的政

3、策支撑。但调研发现，在美丽乡村建设 中，由于生产方面没有得到应有的重视，出现了一些亟须解决的 3 问题，重点表现在如下 4 个方面。 1农村基础设施不能适应农业现代化的要求 随着农业机械化程度的日益提高，一方面，农业机械越来越 多，马力越来越大，对田间道路、桥涵质量的要求越来越高；另 一方面，由于缺乏日常管护，田间道路、桥涵损毁日益严重。在 2006 年推动新农村建设的过程中，村村通要求完成 35 米宽的 通村路。由于当时要求基层资金配套，很多地方由于经济实力不 足， 都没有配套， 同时又要按照项目要求对通村路里程进行验收， 结果导致通村路质量下降。农村收入提高之后，农村机动车数量 激增，同时，随着土地流转规模的不断扩大，大型农机具越来越 多，农村道路已经远不能适应农业机械发展的需要。 农田水利设施欠账是众所周知的事实，同时，很多地方在农 田水利设施建设中重视灌溉设施的配套， 而对排灌设施重视不够， 一旦遇到强降雨， 就会发生洪涝灾害， 给农业生产带来危害。 如， 我省的农田水利设施远远不足， 种粮农民因灾致贫的现象非常普 遍。此外，在一些粮食主产省，缺乏大型粮食晾晒场地或烘干设 备，

4、 收获之后， 一旦遇到连续阴雨天气， 粮食会发生一定的霉变， 影响粮食品质，导致农民收入下降。 2农业生产组织建设不规范 没有发挥作用。2014 年中央一号文件明确提出： “扶持发展 新型农业经营主体。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的 农民合作社，引导规范运行，着力加强能力建设。允许财政项目 4 资金直接投向符合条件的合作社， 允许财政补助形成的资产转交 合作社持有和管护，有关部门要建立规范透明的管理制度。 ” 但在调研中发现，存在两种现象。一是部分合作社的成立是 为了套取国家政策资金，在农业生产中并没有发挥相应的作用。 一些企业或个人，为了套取国家政策资金，想方设法伪造财政项 目资金要求的条件，得到财政资金后不从事相应的工作。这种现 象不是个别，而是普遍存在。二是国家鼓励成立的千万元农机合 作社，效果没有达到预期。其中有两个原因，其一是由于农户认 为大型机械会带来种植成本的增加， 一旦遇到灾害还是不能保证 经济收入； 其二是个别地方规定， 大型机械不能跨区到农场作业， 一些种粮大户购置了大型农业机械，却没有作业农田，不但造成 大型机械的闲置，也给自己带来巨大的经济负担。 3粮食

5、种植风险的共担机制缺失 众所周知，自然灾害是农业生产面临的最大灾害，特别是旱 涝、冰雹灾害。在粮食主产区调研发现，农民种植粮食的风险越 来越大。随着土地流转工作的推进，农民种植的规模越来越大， 必须依靠越来越多的贷款购置农业生产所需物资、 支付土地租金， 付出大量利息。一旦遇到严重的自然灾害，粮食颗粒无收，农民 将受到致命的打击。 每公顷的阳关保险补偿还不足以支付土地租 金，农民就没有能力偿还银行贷款，从而无法再贷款用于农业生 产。可以说，农民一夜之间从温饱走向贫困，几年都难以脱贫。 由于缺乏粮食种植风险的共担机制， 农民种植粮食的积极性受到 5 一定挫伤，越来越多的农民不愿再种粮，在一定程度上将会影响 国家的粮食供应。 4土地经营权抵押贷款步履维艰 中央一号文件明确指出： “在落实农村土地集体所有权的基 础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营 权向金融机构抵押融资。 ”实际上，土地经营权抵押贷款难以推 行，原因有两个方面。其一，农民不愿意。一些地方在第二轮承 包土地时，水田、旱地的划分不是按照面积，而是根据土地生产 率的高低按照一定系数折算的。但抵押土地经营权时，金

6、融部门 按照土地承包证上的土地面积计算， 农民实际耕作的土地面积与 承包土地面积之间差距很大。 其二，农户家庭成员不愿意。由于国家政策明文规定，土地 承包“增人不增地，减人不减地” ，在实行土地经营权抵押贷款 时，没有土地的家庭成员不同意，从而导致家庭矛盾，在一定程 度上影响了农村社区的和谐。 （三）生活方面 1美丽乡村建设的工程体系不完善 在美丽乡村建设中，投资的主要对象是地面工程建设，如村 内道路、文化广场、 农村饮水安全工程、供电、村里路灯等硬件设施以及农民的 泥草房、危房的改造工程，而对地下工程，如污水设施建设关注 不够。美丽乡村建设工程体系不完善，可能带来一系列问题。 6 2政策制定中没有充分考虑 “立地”问题。在美丽乡村建设的相关政策制定中，没有充 分考虑落实政策时可能出现的问题， 导致基层实施过程中矛盾频 出。调研中发现，一些地方在推行美丽乡村建设的过程中，只提 出一些建设项目，既没有资金，也没有政策，但对下级部门则按 照一定的进度进行考核、验收，由此给地方政府造成巨大债务， 特别是经济实力相对比较弱的县市。此外，有的地方采取“以奖 代补”的方式推动美丽乡村建设，其结果是

7、许多基础条件比较好 的村顾虑重重，担心工作完成后不能得到奖补资金，而不愿意大 力推进美丽乡村建设； 而基础较差的村则渴望加快美丽乡村建设， 通过贷款等方式，投入大量的人力、物力、财力，结果未能得到 奖补资金，一方面增加了村级债务负担，另一方面又导致了村干 部与农民之间的矛盾。 3政策执行时引发的基层矛盾比较突出 改善农民居住条件，是美丽乡村建设的一个重要内容，但在 基层执行政策时，出现了一些矛盾，特别是由于泥草房、危房改 造申报数量与下拨资金数量不匹配，给相关部门、乡镇的工作造 成极大的被动。如一个村上报了 10 户，结果只拨付 8 户的补贴 资金。如果当地政府为了平息矛盾，采取均分 8 户补贴的处理方 式，一方面会导致 8 户农户不满意，另一方面则会面临上级部门 的纪检、监察部门的审查。如果不采取这种方式，没有得到补贴 的 2 户农户则会上访。 7 4基础设施的管护机制缺失 改革开放以来，家庭分散经营替代了原有的集体统一经营， 农村的管理体制和经营机制发生了深刻变化。 面对新的体制和机 制，过去已建成的基础设施如何管理和使用，国家、集体和受益 农户三者之间的责任和权利如何划分等， 都

8、没有新的明确的具体 规定，导致基础设施的建、管、用相脱节，管理维护主体缺位等 诸多问题。同样，在美丽乡村建设工程中，也普遍存在着重建轻 管现象。环保部门推行的集中连片环境综合整治工程，污水处理 厂、垃圾中转站、运输车、农村安全饮水工程等基础设施都比较 完备，但由于乡镇、村集体经济基础薄弱，农村基础设施和公用 事业的经营管理呈现出有人建、有人用、无人管的情况，损毁情 况比较严重，导致国家投资的浪费。 5农村“一事一议”制度已形同虚设 “一事一议” 是指在农村税费改革的系统工程中， 原先由 “乡 统筹” 和 “村提留” 中开支的与 “农田水利基本建设、 道路修建、 植树造林、农业综合开发”有关的土地治理项目，以及村民认为 需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目所需资金， 不再固 定向农民收取，改用“一事一议”的筹集办法。 “一事一议”制 度起初执行较好，也解决了一些问题。但调研发现，目前，农村 “一事一议”制度形同虚设。许多村民存在“自扫门前雪”的心 态，对自己有利的事情要求村“两委”解决，而对自己没有利的 事情则坚决反对，从而造成事难议、钱难筹、工难派，这一现象 8 在农村较为普遍，即

9、使议成了筹措资金的难度也较大，很难完成 较大项目工程建设，制约美丽乡村建设的步伐。 6各部门协调工作机制缺失 美丽乡村建设涉及多个部门，但彼此之间缺乏协调，每个部 门都选择自己的示范村，从各自的业务出发实施相关项目，可能 这些项目并不是这些村最需要的。 这种方式导致国家投资的分散， 难以达到预期的成效。 （四）生态方面 与过去相比，农村人居生态环境发生了很大变化，不再源于 单一的不当行为，而是逐渐演化为生活、生产、生态三种不当行 为的叠加。 在生产行为方面表现为农业生产过程中大量使用化肥、 农药、杀虫剂、除草剂；任意排放规模化养殖的粪便、污水；任 意堆放及焚烧农作物的秸秆等。 在生活行为方面表现为农民任意 堆放及排放生活垃圾、生活污水；在生态行为方面则表现为污染 企业及城市污染向农村加速转移， 造成广大农村地区饮用水质的 污染以及废气对空气质量的影响。 1化学投入品带来的污染日益严重 在农业生产过程中， 以化学肥料替代有机肥料造成的环境问 题日益严重，我国农用化肥施用总量呈现出明显的增加态势，且 施肥强度有增无减。化肥施用量从 2000 年的 414641 万吨，增 加到 2012 年的 5838 85 万吨， 增加 1692 44 万吨， 增长 40 82%； 其中农用氮肥施用量从 2000 年的 216156 万吨，增加到 2012 9 年的 239989 万吨，增加 23833 万吨，增长 1103%；农用 磷肥施用量的增加量为 13810 万吨，增长 2000%；农业钾肥 施用量的增加量为 24112 万吨，增长 6407%；农用复合肥量 增加 107210 万吨，增长 11680%。从 2000 年到 2012 年，农 用化肥施用量增加了 4082%，同期，农作物播种面积增长了 455%。计算结果表明，施肥强度从 2000 年的 265 公斤/公顷， 增加到2012年的357公斤/公顷， 增长92公斤/公顷， 增加34 69%。 我国化肥的利用率较低，一般在 35%左右，其余部分则进入土壤 及水体，造成污染。 同时，农药、除草剂、杀虫剂的投入强度也很大。统计数据 表明，我国农药使用量至 2011 年已达 1

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