小型水库除险加固专项资金绩效评价报告.doc

2009年小型水库除险加固省级补助专项资金第三方绩效评价报告评价机构：中水珠江规划勘测设计有限公司二O一一年十二月六日- 57 -说 明财政专项资金绩效评价是指对经过有关部门批准立项，由财政性资金全部投资或部分投资的项目，运用一定的指标、方法，对财政专项支出项目所确定的绩效目标、资金使用情况和效益情况等进行综合考评受省财政厅委托，中水珠江规划勘测设计有限公司（以下简称：中水珠江设计公司）组织专家组，开展了2009年全省小型病险水库除险加固专项资金的绩效评价根据评价方案，首先由资金使用单位及县、市、省水利主管部门进行自评，然后由专家组对专项资金所涉及1,180个项目自评材料进行书面评审，并抽取了6地市的60个项目进行现场评价通过书面评审及现场评价，对照项目自评结果，最终形成综合评价，评价专项资金使用及项目实施后所产生的绩效，提出专项资金投入及使用中存在的问题，分析原因并形成相应对策在此基础上，形成了本报告本报告从评价思路、评价过程、评价结果、对策建议等几方面进行阐述；对有关结论、原因、建议等作出具体阐释，并给予材料支持；同时，整理汇编项目有关评价的原始素材、记录文件等，作为佐证材料本报告由中水珠江规划勘测设计有限公司完成。

目 录说 明 2目 录 3摘 要 5第一章 项目概况 11一、评价项目背景 11二、评价的目的 12三、评价范围与对象 12四、评价依据 14五、评价体系 15六、流程及报告体系 16第二章 绩效自评 - 19 -一、资金使用单位自评 - 19 -（一）自评情况 - 19 -（二）自评结果 - 19 -（三）主要绩效 - 24 -（四）存在问题 - 24 -二、主管部门自评 - 24 -（一）总体评价 - 24 -（二）管理措施 - 25 -（三）综合效益 - 27 -（四）有关建议 - 27 -三、自评结果分析 - 28 -第三章 书面评审 - 29 -一、自评材料的及时性与完整性分析 - 29 -二、书面评审总体得分 - 30 -三、评审结果的结构分析 - 30 -（一）按项目属地分类 - 31 -（二）按省级补助标准不同分类 - 31 -（三）按独立招标与打捆招标的不同招标方式进行分类 - 32 -（四）按项目规模分类 - 32 -（五）按评价指标分类 - 32 -第四章 现场评价 - 40 -一、现场评价项目的选取 - 40 -二、现场评价主要方法 - 41 -三、现场评价结果 - 41 -（一）绩效得分。

- 41 -（二）现场评价结果分析 - 42 -四、核查发现的主要问题 - 46 -（一）项目的前期准备 - 46 -（二）项目资金管理 - 48 -（三）项目组织实施 - 50 -（四）项目产出和效益 - 52 -第五章 综合评价结果 - 58 -一、主要绩效 - 58 -二、存在问题 - 59 -三、综合评价结论 - 63 -第六章 有关建议 - 65 -一、创新项目法人组建模式，进一步规范工程建设管理 - 65 -二、完善专项资金分配使用管理，提高资金支出绩效 - 66 -三、进一步深化水库管理体制改革，落实管养经费，构建水库管理和养护的长效机制 - 67 -四、重视存在的问题，认真落实整改措施 - 67 -附件1 评价小组成员 - 68 -附件2 绩效评价指标表 69附件3 报废水库情况简介 71附件4 多次催促仍未提交相关材料的水库 72附件5 现场核查项目情况表 73附件6 2009年小型病险水库除险加固专项资金绩效评价现场评价得分汇总表 75摘 要小型病险水库除险加固工程是省委省政府为提高我省防洪安全、供水安全、粮食安全，改善农村民生，促进农业农村发展以及农村社会和谐稳定而作出的重大决策，是我省农民群众最关心最直接最现实的重大民生工程。

为推进该项工程建设，省财政设立了专项资金，目前，工程建设任务已顺利完成，为科学、客观、全面、规范地评价专项资金使用绩效，检视政策实施效果，总结存在问题，提供完善政策、规范管理、提升资金使用绩效的对策建议，省财政厅委托中水珠江规划勘测设计有限公司（以下简称中水珠江设计公司）作为第三方独立对2009年我省病险水库除险加固专项资金（12.05亿元，涉及1,180宗病险水库）的使用绩效进行重点评价评价基准日为2010年12月31日中水珠江设计公司遵循“客观、公正、科学、规范”的原则，以及“以结果为导向、基于证据”的评价思路，组建了由具有丰富工程技术管理、国家大中型工程稽察、造价咨询、绩效评价和财务管理经验的19名专家构成的评价工作组，经过反复研究制定了涵盖前期准备、资金管理、项目实施、项目产出和资金效益等5个一级指标，14个二级指标及22个三级指标，采用目标预定与实施效果比较、定性与定量综合分析、信息技术和数理统计技术支撑，按项目属地分类、补助标准分类、评价指标分类、项目规模分类和独立招标与打捆招标分类多种维度分析，以及书面评审、实地核查、满意度调查相结合等评价方法，对项目政策制定、投入、产出、结果和影响进行全面的评价。

评价分资金使用单位和水利主管部门自评、第三方书面评审、现场评价和综合评价等环节，环环相扣，互为印证资金使用单位和水利主管部门普遍自我评价较高，平均为91.98分书面评审，评价小组依据自评材料（含佐证材料）对1,180宗水库，26,000多个信息点进行审核、分析与评分，最后得出各项目的书面评审分数平均为80.80分，比自评平均分低了11.18分，差距明显现场评价，评价小组根据项目属性、区域分布、资金额大小、书面评审结果优劣等维度，按照5%的比率随机选取评价对象，涵盖6个地级市的60宗水库，涉及金额8,654万元，占总项目数的5.08%，占专项资金总额7.19%，确保样本具有代表性评价小组在现场评价中，召开了60场由当地水利、财政部门、项目建设单位代表、各类专家参加的询问答辩会，核实现场评价材料的情况；分批次现场查看了60宗水库的大坝、溢洪道、输水涵等主要建筑物的完成情况，了解加固前的状况，对比实施灌溉、防洪等效果，核实了资金使用单位提供评价资料和数据的真实性、准确性；在项目现场向当地群众、村干部和水利系统职工派发了1,200份满意度调查问卷，作为评价的第一手资料经过评价小组的专业核查，核定现场评价平均得分为82.02分。

最后，评价小组通过对自评得分、书面评审得分和现场评价得分三者间的交叉对比分析，综合评价认定：资金使用单位和水利主管部门的自评得分明显高估；同时，虽然书面评审得分与现场评价得分很接近，但不同的指标得分差距明显，一部分指标现场评价得分高于书面评审得分，主要是因为资金使用单位报送评价材料不完整所致，而另一部分指标现场评价得分低于书面评审得分，主要是因为资金使用单位报送评价材料的真实性所影响，可见书面评审具有全面性，但缺乏真实性核查，因此，以现场评价82.02分作为综合评价的基准分更为客观公正考虑到1,180宗水库中，有4宗已经批准报废，4宗没有提供相关佐证材料，该8宗水库均按零分处理，综合评价得分调减为81.46分[81.46=82.02×(1180-8)÷1180]，绩效等级为良综合评价结果表明，小型病险水库除险加固工程建设基本达到既定目标，政策实施效果、资金使用绩效良好，主要体现在：第一，消除了病险水库安全隐患，提高了防洪抗灾能力，防洪减灾效益明显除险加固工程实施后，全省新增或恢复防洪库容5,900万立方米，每年新增或恢复防洪效益30,500万元；水库的防洪抗灾能力明显提高，降低了洪涝灾害发生的频率，保障了水库下游552.99万人的生命财产安全，保障了下游284.44万亩耕地的安全，消除了水库下游地区防洪的后顾之忧。

第二，增强了农业灌溉和农村供水能力，促进了粮食安全、饮水安全，为农村经济发展、农民增收和生活改善提供了保障，社会经济效益明显新增或恢复灌溉面积近46万亩，灌溉收入增收9,200万元，增加了1.57亿立方米的水量，促进了农业发展和农民增收，保障了粮食安全第三，改善了农村生态环境和生态安全，美化了库区农村的村容村貌，提高了农村水资源利用效率，水库及流域生态环境得到明显改善，生态效益明显综合评价结果也发现，项目实施、资金使用过程中仍存在一些问题，主要体现在：第一，在项目前期准备环节，一是部分存在着水利部门对项目立项论证不充分、审批不严密，造成重复立项或无效立项的问题，如由于有关市县水利部门对项目申报考虑不周密，省水利厅审批把关也缺乏严谨，造成惠州市大亚湾澳头坑门水库、澳头大姜元水库、清远市清新县龙颈镇白石坑水库、湛江市东海岛民安镇龙腾水库等4宗小型水库在通过立项审批后又批准报废，属无效立项；又如肇庆市鼎湖区莲花镇共青水库坝内输水涵存在两次立项的问题二是存在着个别项目水利部门未按规定进行施工公开招标的行为，如揭阳市揭东县玉湖镇九重坑水库，有将依法必须进行招标的项目化整为零规避招标的嫌疑三是存在着部分项目建设管理单位所委托的监理机构资质不符合规定的问题。

四是存在着部分市县未按规定组建项目建设管理单位，管理水平达不到工程建设要求等问题，如第三方评价发现，揭阳、潮州、汕尾、汕头、河源、阳江、江门、清远等8市共有292宗水库的项目法人组建不符合规定这在一定程度上影响了管理措施的有效发挥，影响了资金使用效益的提高第二，在项目实施环节，项目建设管理制度不健全与重形式、轻落实并存一是部分项目水利部门未按要求制定工程建设管理制度，如现场调查发现，共有13宗水库未制定建设管理制度，占核查项目总数的21.67%二是部分建设管理单位对项目组织实施过程中的重大设计变更未履行报批手续，施工图设计不落实初步设计批复要求，违反有关规定，如现场核查发现，有29个项目存在施工图或现场施工与初设批复不一致的情况，占48.33%三是工程质量普遍为合格，等级偏低，工程质量管理有待强化，如有1,171个项目的质量等级为合格四是工程竣工验收市县自查工作不规范，部分水库未完成初步设计批复的全部建设内容，也通过销号审批，如现场评价发现有10宗水库未完成初步设计批复的全部建设内容，也通过销号审批第三，在项目资金管理环节，一是市县自筹资金到位率普遍偏低，如从现场评价发现，全省抽查的60个项目，市县应落实的自筹资金到位率仅为5.13%，影响了除险加固绩效目标的完成；二是项目资金使用率也普遍偏低，如现场抽查的60宗水库的资金使用率平均为60.2%，资金使用率偏低，直接影响了专项资金效益的充分发挥；三是部分项目建设管理单位存在违规使用资金的问题，如现场调查时发现，揭阳市揭东县玉湖镇九重坑水库管理在无施工单位工程款申请书，也无任何完成工程审核资料的情况下，拨付揭东县振通水电建设有限公司158万元的工程款，并以现金的方式支付设计监理费15万元、勘察费2万元、安全鉴定费3万元。

第四，水库管理和可持续发展缺乏长效机制，如库区运行管理经费不落实，库区管理队伍不健全等通过综合评价和分析，第三方提出如下建议：第一，创新项目法人组建模式，进一步规范工程建设管理一是建议市县政府创新模式，组建工程集中建设与管理的项目法人即以县级为单位，选择水利主管部门下属一个合适的事业单位，赋予建设管理职能，承担辖区内指定的公益性水利工程建设管理工作，一个项目法人建设管理多个工程项目二是建议市县水利部门推行工程集中打捆，完善项目招标管理通过项目集中打捆招标，减少项目法人的前期工作量、减少人财物力的浪费，同时吸引更多资质等级高、信誉良好的施工、监理单位参与到工程建设中来，以进一步规范工程的建设管理，确保工程按时保质保。