完善失业保险政策思考

1、完善失业保险政策思考失业保险是通过国家立法建立的失业保险基金,对非本人因素临时失去工作,致使工资收入中断而失去维持生计来源,并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质协助以保障其基本生活的一种社会保险制度。它具有普遍性、强制性、互济性等特性,是社会保障体系的一种重要构成部分，在保障失业人员的基本生活和再就业方面发挥着重要的作用。随着改革的进一步和社会保障制度的健全，失业保险制度面临着新的形势和重要挑战。一、失业保险制度发展历程及特点(一）国外失业保险制度发展与改革失业保险制度是都市化和工业化的产物,自建立迄今已有上百年的历史，有72个国家建立了失业保险制度。其发展历程大体分为三个阶段。一是初建阶段（0世纪初到二战此前)。这一时期，失业保险的重要功能是满足失业人员的基本生活需求。19世纪末0世纪初,频发的经济危机使失业变得日益普遍和严重,导致了大规模的工人运动。为了缓和社会冲突,法国、英国等工业化国家率先建立了失业保险制度。二是扩展阶段(二战后来至70年代初期)。这一时期，失业保险趋于福利化。这一阶段发达国家的失业保险制度始终处在迅速发展过程中,有些国家社会保障的福利化倾向波及到失

2、业保险制度,浮现了过度保护的现象，待遇水平提高过大,期限逐渐延长,过度“慷慨”克制了失业者寻找工作的积极性,产生了悲观作用。三是改革阶段（0世纪0年代中期以来）。这一时期，运用失业保险制度增进就业，避免失业功能作用显现。在石油危机的冲击下,西方国家经济陷入“滞胀”，失业率明显上升并居高不下。为了增进就业、减少失业,瑞典等发达国家开始对失业保险制度进行改革,通过新增失业金津贴给付、职业培训和就业服务等形式,赋予其稳定增进就业的功能。纵观国际失业保险制度的发展历史,既有失败的教训,也有成功的经验。其基本规律是从初期只注重保障失业者生活的单纯功能,向既保障基本生活、增进就业,又避免失业的综合功能发展。具体说，有五个重要特点:一是随着经济社会的发展逐渐扩大覆盖范畴,努力将以工薪收入为重要生活来源的劳动者纳入保障范畴，并针对就业方式的多样化,逐渐注重自雇就业、非全日制就业人员的失业保障问题。二是合理拟定失业保险待遇，克服过度保障和福利化对市场就业的悲观影响,同步根据就业时间和参保期拟定待遇期,并对接近退休年龄的失业者有专门照顾,将失业保险与养老保险制度相衔接。三是严格享有条件，更加注重与增进就业

3、措施紧密结合，规定失业者对的履行积极求职就业的义务，避免其对失业保险的依赖。四是通过对提前就业者予以就业补贴，为失业人员提供搬家费补贴或在其参与职业培训期间提供书费、交通费，鼓励失业人员创业等形式,更加积极的增进就业。五是注重发挥失业保险避免失业的作用。对公司面临风险采用缩短工时、减少工资措施而不裁人的,由失业保险基金予以工资性补贴,或根据公司裁人的状况拟定公司缴纳失业保险的费率。同步,建立紧急状况下的应对机制。 （二）国内失业保险制度发展历程国内失业保险制度起步较晚，是在社会主义市场经济体制形成过程中逐渐建立起来并不断地完善。总体来看,可以分为如下四个阶段：1、救济性色彩浓厚的建立阶段。这一阶段以186 年国务院颁发国营公司职工待业保险暂行规定为标志。暂行规定将失业保险的覆盖范畴限定为“四种人”,并拟定以基金制方式筹集保险费，规定公司按所有职工原则工资总额1%缴纳保险费。将保险待遇定义为“待业救济金”,同步规定了领取救济金的资格条件和待遇水平。从这些基本内容不难看出,暂行规定事实上是一种覆盖范畴仅限于国营公司且保障层次很低的失业救济制度,失业者个人并不承当缴费义务,而享有的待业救济金

4、也仅仅是为理解决失业者最基本的生活困难,其实行范畴狭窄,资金来源渠道单一,保障能力有限，失业救济性质明显。2、重生活保障,轻增进就业的过渡阶段。这一阶段以国务院1993年颁发国有公司职工待业保险规定和99年颁发的有关切实做好国有公司下岗职工基本生活保障和再就业工作的告知为标志。20世纪9年代后来，由于经济改革的力度加大，国有公司富余人员问题浮出水面。1993年国务院颁发国有公司职工待业保险规定,进一步强化了失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用,对失业保险基金的缴费比例进行了合适调节，但是较暂行规定并没有大的突破和超越。1998年国务院颁发有关切实做好国有公司下岗职工基本生活保障和再就业工作的告知，赋予了失业保险新的功能,即运用失业保险基金支持国有公司改革,确立了财政、公司和失业保险基金“三三制”筹资原则，保障国有公司下岗职工基本生活。、保障生活与增进就业并进的完善阶段。这一阶段以19年国务院发布的失业保险条例(如下简称条例）为标志。条例在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的相应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。这重要表目

5、前:（1)确立了保障失业人员的基本生活和增进再就业的基本目的。（2)将失业保险的实行范畴扩大到城乡各类企事业单位及其职工。(3)建立了国家、单位、职工三方承当的筹资机制。(4)拟定了失业保险待遇的享有条件、申领程序。()重新调节了支出项目和支付原则。(6）提高了统筹层次,实行了市级统筹。(7)加强了基金管理,规定失业保险基金必须存人银行的财政专户,实行收支两条线管理。 4、以立法为特性的巩固阶段。这一阶段以中华人民共和国社会保险法为标志。国内社会保险制度历经近年摸索发展,以立法保障进入了规范发展的新阶段。其中,社会保险法对失业保险制度覆盖范畴、缴费责任、待遇条件、申领程序、享有期限、标精拟定、医疗保险、关系接续等都作了明确规定,同步，在制度实行过程中对那些拒不参保缴费的单位,采用刚性手段,明确了法律责任，彻底变化了以往条例中只授予劳动保障部门依法查处的行政权力的弹性,通过立法的形式有力解决了以往法规政策存在效力低、强制力弱、执行力差等现象。二、我省失业保险政策特性及面临形势安徽省失业保险制度是随着着国家的失业保险制度建立而建立、发展而发展,目前已经形成了较为完备的视野保险制度体系，并在

6、增进我省经济社会稳定和谐发展中发挥了重要作用。(一)我省失业保险政策实行状况末，我省失业保险参保人数达到84万人,比1998年末(1999年失业保险条例颁布实行)增长了3.6万人,增长了1.6倍。失业保险基金总支出达到了9.7亿元,其中支付失业人员失业保险金为4亿元，占基金支出的41.0%，支出规模比998年增长了近亿元。自失业保险启动以来,全省共向300余万失业人员支付88.31亿元失业保险金，合计支出职业简介和职业培训两项补贴达.13亿元,有力保障了参保职工失业后的基本生活，为增进失业人员再就业发挥了重要作用。特别是，为应对金融危机,向困难公司支付岗位补贴6.4亿元，起到良好的稳定就业效果。（详见附表)(二）现行失业保险政策面临的挑战自我省颁布的条例已实行,制度出台时所面临的经济和社会环境都发生了巨大变化。随着着社会经济的不断发展，新状况新问题不断涌现,失业保险正面临着许多问题和挑战。在保障范畴有限，保障水平偏低，增进就业功能局限性，避免失业功能缺失的状况下,导致失业保险制度难以发挥其应有的功能。1、失业保险与其她社会保障制度缺少有序衔接。失业保险制度建立初期，国内社会保障体系还不

7、健全,其重要功能定位于保障失业者的基本生活。近年来,随着覆盖城乡的最低生活保障、养老保险、最低工资等社会保障制度日益健全和完善,尽管失业保险对失业者生活保障功能有所弱化，但与其她社会保障制度之间仍然存在反复交错、缺少有序衔接，失业保险制度的整体效用受到挑战。、失业保险避免失业的功能缺失。在剧烈的市场竞争中,公司经营风险增大，个别公司、行业或地区浮现高失业的风险也增大,政府有责任引导和支持公司采用有效措施,稳定就业,减少失业。失业保险作为应对失业风险的重要制度,既要为已经失业的人员提供协助,也要从失业源头上着力，积极支持公司保持职工队伍稳定,提高专业技能,为公司长远发展提供更好的人力资源保障。在公司受益的同步,解除了职工怕丢“饭碗”的后顾之忧，增强了安全感,进一步激发她们积极参与公司发展的热情，实现与公司的良性互动。此外，提高就业稳定性，减少失业发生,是政府就业工作的重要目的,也是维护社会稳定和增进经济健康发展的重大措施。可以说，是多方共赢的成果。而现行失业保险制度在这方面缺少必要的安排,用人单位只有参保缴费的义务,但未能从失业保险制度中受益,影响公司参保积极性。3、失业保险增进再就业制

8、度尚不完善。失业保险不仅具有生活保障、稳定就业的功能,更重要的是其增进再就业的积极意义，但目前从我省的政策看，失业保险在增进再就业方面没有充足发挥作用。一是增进再就业措施不完善。失业保险条例的重要功能就定位于保障失业者的基本生活，而在增进其再就业方面措施明显不够,只有职业培训和职业简介两种补贴。此外,老式的失业保险工作的评价原则也往往是看有多少失业者享有了多少失业保险金，而不是失业保险金增进了多少失业者就业。因此,从主线上来讲，失业保险条例及我省出台的规定事实上是对失业者进行短期救济的制度。二是再就业培训流于形式。在对失业者进行培训的过程中,各地往往是重形式、轻内容,诸多失业者难以学到真正有用的技能。在培训工作中，有关机构也没有建立起鼓励机制刺激失业者学习技能，各地一般都是在失业者报名参与培训后,不管失业者与否真正参与了培训,最后都可以得到技能证书。有的再就业政策由于原则性太强，导致实际执行中难免随着形式主义的做法。如有的地方政府为理解决下岗失业问题，开办本来并不需要的项目，招聘本来并不需要的劳动力,让她们从事本来就不需要的工作。三是用于增进再就业资金有限。从失业保险基金的支出构造来看

9、，大部分基金用于发放失业保险金。虽然近年来，失业保险支出用于增进再就业的比例比往年有所提高，但由于规定中明确用于两项补贴资金不得超过当年征缴额的12%,导致可用于增进就业的资金十分有限。同步，由于缺少增进再就业补贴项目、原则、程序等一整套统一的具体实行措施，目前各地实际操作中增进再就业经费大多用于劳动力市场建设经费上,真正意义上的增进再就业功能的开发和运用仍是我省失业保险工作中相对单薄的环节。4、参保群体尚未实现全覆盖。虽然我省失业保险参保人数持续增长,但与实现动态全覆盖的目的仍有差距,从主线上说，导致这一现象的因素是国内用工制度与人事体制之间的矛盾导致的。从全省来看，究竟，全省公司事业单位职工和城乡私营公司从业人员约为450万人，实际参与失业保险的为373万人，约占3%，仍然有77万人未参与失业保险。在已经参与失业保险的人数中,存在部分办理了参保登记但只是短期缴费现象,特别是在以人员流动性大为特点的非公公司中较为突出,目前全省已经不缴费的约有万人。另一方面对于高校、医院等部分行业,具有参保条件却拒不参保的现象仍然存在，虽然此类单位从业人员总量不大，但不参保对失业保险扩面工作的负面影响不容小觑。5、农民工参保待遇得不到有效保障。目前，外出务工的农民工数量巨大,她们的就业特点是流动性非常强,工作更换比较频繁，工作不稳定，失业率较高。虽然现行政策规定农民工个人不需要缴费，但享有原则仅为城乡职工的%至50%,这种“低进低出”的政策看似对农民工的“优惠”，其实是一种歧视性的政策,与社会保障的公平性不相符合，加之受就业周期短、流动性强、保险意识淡薄等因素影响,事实上诸多农民工并不懂得自己可以享有失业保险待遇,遇到劳动合同终结时一般就是转脸走人，主线想不到尚有失业保险金。同步诸多用人单位为了减少用工成本，一般也不积极为农民工缴纳失业保险费。因而，农民工享有失业保险的状况并不令人乐观，失业保险制度对农民工难以有效保障生活增进就业。6、统筹层次不高,基金不易平衡,保险关系难以转移。目前我省失业保险重要是以县（市）为统筹

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