2844100990合作制：强开给农信社的一剂无效苦药

1、合作制：强开给农信社的一剂无效苦药农信社改革作为农村金融改革的核心，其艰巨性与复杂性历来是理论界关注的焦点与热点。与农业银行脱钩后，自97年始全国各地农信社按照设计者的意愿开始了被动的合作制规范改革，其核心是“把农信社逐步改为由农民入股，由社员民主管理，主要为入股社员服务的合作性金融组织。” 6年来的实践证明，合作制规范并未达到设计之初的效果，事实证明合作制规范改革是失败的，农信社继续坚持合作制已没有出路。这已是大多数真正关心农信社生存与发展的理论界和基层实践者的共识，然而仍有部分专家学者深居学斋，不深入实际调查研究，无视现实，仅从纯理论的角度高谈农信社坚持合作制的必要性，不切实际地发表着对农信社改革的高深观点，误导农信社改革，混乱了实践者的思想。因此，有必要对农信社的合作制规范改革和合作制方向进行一次彻底的反思。一、建国以来所推行的合作制均被实践证明是失败的。“从50年代以来，我国在农村搞了三大合作制，即农业合作、供销合作、信用合作。这是一个在逻辑上非常严密的经济管理体系，它从生产、流通和金融上全面控制了农村的经济。这种体制在我国工业化初期资本积累过程中起了巨大的作用，但也造成了农业

2、长期徘徊、农村经济落后的局面。我国的经济改革是从农村实行家庭联产承包责任制，解散人民公社开始的，农村经济从此突飞猛进。 遗留下来的供销合作社和信用合作社情况都十分不妙。为了加强对棉花购销和化肥等农业生产资料的管理，前几年恢复了供销合作社的全国系统。由于合作制的牌子并没有丝毫改变供销社的官办性质和官商习气，几年来，供销社不仅功能令人发挥大失所望，而且捅出了一个巨大的亏损窟窿（参见财经7月号供销社：存亡之秋）。 农信社则从它诞生之日起就从来没有真正实行过合作制。一度农信社由国家银行领导和管理，实际上成为国家银行的基层机构。目前农信社的资本金主要由行社脱钩时划转的历年积累和社员股金构成。划转的历年积累没有明确的股东，而股金很小且分散，基本不分红，社员根本不关心信用社的经营状况。到1999年年底，全国农信社历年亏损达862亿元，账面所有者权益为81亿元，按标准撇除坏账后，资不抵债的情况更加严重。过去农民从来没有真正拥有和管理过农信社，现在农信社亏得一塌糊涂，硬说要恢复合作性质，把农信社交还给农民，恐怕只能是一厢情愿。 有人认为，合作制是世界上许多国家采取的一种经济组织形式，所以我国应该存在合作

3、制，进而得出农信社必须保持合作制性质的结论。这种简单的类比似乎并不恰当。至少有以下几个不可忽视的差别：一是国外搞得成功的合作制大多数是自愿和自发组织起来的，而不是由政府撮合的，更不是全国自上而下大一统的；二是成功的例子往往有赖于有比较完备的法律法规和民主管理的传统；三是国外尚没有从国有官办转为合作制的成功先例。”（闫正）二、合作制是一种空想（或理想）。“有资料记载，我国最早出现的农村信用合作组织，是土地革命时期湖北省黄岗县农民协会建立的信用合作社。那时，建立信用合作社初衷是为了避免高利贷的剥削。对此，毛泽东同志在湖南农民运动考察报告中的描述是“合作社，特别是消费、贩卖、信用三种合作社，确是农民所需要的。他们买进货物要受商人的剥削，卖出农产品要受商人的勒抑，钱米借贷要受重利盘剥者的剥削。他们迫切地要解决这三个问题”。这个信用社的业务经营范围较广，除了经营一般的存款放款业务外，还发行货币；除了进行货币资金融通业务外，还从事部份商业购销业务。以后，在抗日战争时期和解放战争时期，在革命根据地和各解放区，都相继成立了信用合作组织，开展了类似的业务活动。毛泽东同志把这种状况，概括为“农村互助合用运

4、动”，并指出“这是人民群众得到解放的必由之路，由穷苦变富的必由之路”(见毛泽东著组织起来)。 如果说全国解放前农村组织成立信用合作组织，是为了摆脱和避免商人、高利贷者的剥削，是广大农民的迫切要求，那么，在全国解放以后，农村组织成立信用合作组织就不完全是基于这样的初衷，从一定的意义上说不完全是广大农民的迫切要求。这需要我们从理论和实践上加以阐述：按照“重点试办，创造经验，推动全面”的发展方针，到1953年底，全国各地试办的信用合作组织达20067个。开始，其形式有三种，即信用合作社、供销合作社的信用部、信用互助小组，以后；信用合作组织的发展，经历了信用小组和信用社两个发展阶段。不同的信用合作组织形式，业务范围不同，其性质也有不同。1954年，中共中央批发了中央农村工作部和人民银行党组的报告，原则上同意在1954年冬到1955年春信用合作社发展到了13万到15万个，1956年春发展到20万个以上。这样，农村信用合作社就进入了大发展时期，到1955年底，全国建立信用社的乡已占总乡数的88，1956年，随着撤区变乡，信用合作社从原来的15万多个，合并为103000多个。这段历史表明：我国农村信

5、用合作组织完全是随着农村合作化运动的高潮发展起来的；这种发展是“一化三改造的需要；这种发展主要是人为地推动，而不是农民合作意识的增强。 在运动中成立起来的众多的农村信用合作组织，其性质是农村的集体金融组织，权威文件要求它体现组织上的群众性，管理上的民主性和业务经营上的灵活性。组织上的群众性具体表现为“人股自愿，退股自由”，但实际情况是：动员入股，无所谓退股，因为农民的合作金融意识不强，每股股金又微不足道；管理上的民主性具体表现在按时召开社员代表大会，设立理事会、监事会、独立法人，自主经营、自负盈亏，派息分红等方面，但实际情况是：社员代表大会难以履行权利，理事会、监事会形同虚设，难以自主经营和自负盈亏，因为信用合作组织的人员结构和人事安排大多与基层政权结合在一起，用经济学的语言表达，则是 “政企不分”、“产权边界不明确”、“受内部人控制”；业务上的灵活性具体表现在业务上不完全受国家银行方针政策的约束，不受行政干预等，但实际情况又是：仍然要受国家银行方针政策的约束，仍然摆脱不了行政干预，因为农村信用合作组织必须依托国家银行生存发展，同时又必须取得当地基层政权组织的支持。这样的分析表明：在我

6、国，由于受制度环境的约束，或由于条件不具备，农村信用合作组织的“三性”基本上没有得到体现。文件、章程上规范出来的理念只能是理想化的概括，与实际状况差距甚远。所以，无论从理论上说，还是实践上考察，我国农村信用合作组织，都是理想化的产物。我们这样地提出问题，还隐含着这样的意思，即在1955年夏季以后，我国农村信用合作组织的发展，存不存在像对农业合作化以及对手工业和个体商业的改造那样，“要求过急，工作过粗，改变过快，形式过于简单”的问题呢?而后者，是在党的历史问题决议中肯定了的。”（曾康霖）三、合作制规范是轰轰烈烈地走了一个过场。96年11月，国务院农村金融体制改革部际协调小组办公室在浙江海宁选择了三个信用社进行合作制规范改革试点，并于1997年在全国范围内大面积推广。全国农信社基本上按照调查摸底、宣传发动、清股扩股、民主选举的同一模式开展了合作制规范运动，组织了政府、人行、农户、企业，上至联社下至基层农信社全体员工，动用了电视、电台、报纸等多种新闻媒体，印发了大量的传单、横幅、标语，召开了大大小小无数次宣传动员会，扩充了部分存款化的股金，选举了农信社的社员代表大会、理事会和监事会。花费了农

7、信社一笔不小的费用（如果按一个信用社1万元计算，全国5万多个信用社就白白浪费5亿多元资金）。轰轰烈烈地走了一个过场。因为规范后的农信社经过实践证明仍然无法坚持合作制的“四性”原则。“首先是自愿性原则，依靠行政力量强制捏合式的“合作制”不是真正的合作制；尽管当局的意图是指望个体(农民或社员)互助共济。关于“自愿”，存在狭义和广义两种定义。狭义定义认为每一次合同签订都应严格自愿(Friedman1962,1980)，由此保证市场机制运行。广义定义认为“不交易的自由”比“交易的自由”更重要(Macpherson1978,1985)。我国的合作经济组织恰恰不具备“不交易的自由”。不仅仅是当前的农村信用合作社，回顾历史，从当年的人民公社(生产合作制)到目前名存实亡的供销合作社，基本上都是以行政指令强制组合而成的名义的合作组织。强有力的事实证明，中国没有一种合作制机构真正成功过。前几年农村信用合作社“扩股”过程中，人民银行职工上门劝说，还要承诺开社员大会有“免费午餐”，农民才拿出50100元“股金”。“自愿性”真正体现在“退社自由”上，而全国4万多个农村信用社在过去5年内没有退社的例子。其次是互助

8、合作性原则。理论上，只要社员共同出力，人民公社未尝不能丰产，供销社未尝不能演化为当前盛行的“会员制超市”。即不管是否强制捏合，只要社员间互助合作，合作制照样可以生存发展。问题就在于强制性很难造就互助合作。一旦农民别无选择地与本不愿合作的人合作，或者不能自愿选择合作对象，通过利他实现利己的可能性极低。农村信用合作社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制。一度农信社由国家银行(农业银行)领导和管理，实际上是农业银行的基层机构(李剑阁2000)。过去5年，农信社与社员之间的贷款程序与商业银行基本相同，贷给谁、贷多少、抵押担保程序，均由农信社主任说了算，非社员贷款比重也在3050。所以农民从来不认为信用社是一种农民的互助性合作金融组织，而是把信用社当作政府部门(或国家银行)的某类附属机构。第三是民主管理性。与我国农村地区经济欠发达相关联的是产权观念的模糊和乡政府行政经济事务的不透明操作。本来，合作制7原则中的一人一票原则和信息原则可以确保普通社员参与监督甚至决策，通过“均等的股金份额”以实现权利平等是合作社的重要制度特征(Stephenl984)，但是我国的所有合作制机构似乎从来没有出现过真正

9、的民主管理。原因在于三点。一是对所有权和社员基本权利没有法律保证，农村基层政府仍然主管一切经济活动，谁权大谁说了算，民主选举只是流于形式。二是缺乏透明度。缺乏透明度使民主管理无从管起，比如信用社主任的提名程序和财务从来就没有真正对社员公开，甚至就没有财务公开的监管要求。在许多信用社和乡镇企业(也算一种强制入股机构)，很多不规范行为在明火执仗地进行，比如有的信用社主任的全体家庭成员都在信用社供职，显然属于公开信息。但是为什么明明不合理，所有者(社员)却无动于衷呢?因为个别社员的公开挑战权威必然会带来负收益(如得不到贷款)，而放任的损失只是小额股金。所以想在信用社实现民主管理也是不可能的。三是在目前的会计、管理框架下，全体社员监督信用社的成本过高，社员也不愿意为自己50元股金花功夫监督。由于合作制本来就是依靠行政力量自上而下推动的，其内部人员配置和经营决策顺理成章地带有行政决策色彩。最后是赢利性问题。真正的合作金融机构应“主要为社员服务”，不以赢利为主要目标。既然社员不能真正合作，又缺乏民主管理，农村信用合作社改变经营方略势在必然。当前的实际情况是，根本不存在真正“非负债性”农村信用合作社，绝大多数信用社在从事商业银行业务，搞负债经营。基于上述制度背景，以赢利为经营目标倒未尝不是符合现实的次优(second best)选择。农村信用社追求赢利目标是上述全部特征导致的唯一可能结果。就社员讲，既不能真正自愿选择人社和入什么社，又无法真正享受互助合作的好处，只有希望信用社在其他经营渠道上想办法。就信用社主任和职工而言，他们以经营为职业，信用社盈利，他们的收入增加；就算信用社不盈利或亏损，他们的基本收入也有保证，“大锅饭”和“官本位”体制基本没变。就管理制度讲，既然社员不具备民主管理权力，只有演变为类似股权分散化的股份制金融机构，依靠吸收存款、发放贷款以壮大自身并转向银行类金融机构也不失是合乎逻辑的选择。归纳以上观点，合作制是一种产权制度或企业制度，它需要一系列前提条件。中国近50年来就不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农村信用社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性。现在看来，“97规定”和“98方案”不切实际。在是否坚持现存农村信用社的合作制问题上，我们

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