浅析食品安全管制中的政府职责分析研究公共管理专业

题目：浅析食品安全管制中的政府职责 摘 要 食品安全管制是政府社会性监管的一个重要方面，是政府行为研究的一个重要领域。目前，我国政府在食品安全管制方面还存在许多缺陷和不足，因而研究食品安全管制中政府的职责对加强食品安全管理、构建和谐社会具有重要意义，同时该项研究也成为我国行政学领域研究的一个重要问题。本文对我国食品安全管制中的政府职责进行了研究。首先，文章分析了政府监管及食品安全监管的基础理论问题，在此基础上，分析了目前我国食品安全管制中政府职责方面存在的问题。然后文章借鉴了发达国家食品安全监管的成功经验，对完善和强化我国政府在食品安全管制中的政府职责提出了建议 。从法律体系来说，建立一部针对解决食品安全问题的《食品安全法》；从监管机构来说，逐渐建立一个独立的食品安全监管机构；从执法体系来说，建立食品安全监管人员诚信档案并加大农村食品安全监管力度；同时建立突发事件应急处理体系和食品安全信息监测及发布制度等。 关键词: 1、政府管制 2、社会性监管 3、食品安全管制 4、政府职责 目 录 一、食品安全监管基本理论概述 1 （一）政府监管的概念及根源 1 （二）食品安全监管的理论分析 2 二、我国食品安全监管的现状及其存在的问题 4 （一）我国食品安全监管的现状 4 （二）我国食品安全监管体系存在的问题 5 三、完善食品安全管制政府职责定位 9 （一）构建我国食品安全监管法律体系新模式 9 （二）构建我国食品安全监管组织体系新模式 10 （三）构建我国食品安全监管执法体系新模式 10 （四）建立完善的突发事件应急处理体系 11 （五）建立食品安全信息监测、归集和发布体系 12 致 谢 13 参考文献 14 一、食品安全监管基本理论概述 （一）政府监管的概念及根源 食品安全监管是政府社会性监管理论研究的一个重要问题，是政府干预经济维护公众社会生活的一个重要方面。西方国家已经形成了一套比较完整系统的食品安全政府监管理论，这些理论为我国分析食品安全监管问题提供了理论支持。 监管也称管制，也称为“规制”，“它起源于19世纪末叶对铁路的管制，”是政府干预市场的总称。从经济学的角度来讲“监管是为了弥补市场失灵，政府的行政机构依据一定的法律法规对企业行为的干预。”从行政学的角度来讲，“政府监管是政府依据法律授权，通过制定规章及设定许可等行政手段对个人和组织的行为的一种规范” 早在200多年以前，西方经济学的鼻祖亚当·斯密就已经提出了“看不见的手”的原理，认为“看不见的手”能推动在追求自身利益的同时实现社会资源的有效配置，而政府是“守夜人”无须直接干预经济活动。而到了近代西方经历了两次经济危机，以及20世纪70年代的滞胀现象后，政府干预经济则成为主要的政策主张，政府行为这只“看不见的手”逐渐成为调节经济活动的重要手段。 由此可以看出政府干预经济及政府监管的产生是与市场这只“看不见的手”自身调节失灵相联系的。当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就通过监管以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。而通常引起市场失灵的因素主要有以下几个方面： 1、垄断。所谓垄断是指市场垄断厂商在控制了整个行业的生产和销售，并可以操纵市场价格的情况下，以较高的价格和较少的产量牟取垄断利润的行为。这样就会导致不公平竞争，扰乱市场的正常秩序。 2、信息不对称。由于认识能力有限，经济当事人双方不可能知道彼此的所有信息，如买卖双方，如果卖者不让买者知道全部信息，买者就不知道究竟值不值得去购买它；相反，买者又可能因为已经知道了全部信息，也不去购买它，甚至有时买者会发生“逆向选择”，即随着价格的上升而增加购买，随着价格的下降而减少购买。这些对市场机制来说，都意味着低效率，会导致市场失灵。 3、外部性。在很多时候，某个人（生产者或消费者）的一项经济活动会给社会上其他成员带来危害，但他自己难以支付足够抵偿这种危害的成本，如噪音、污染问题等。在外部影响下，由于产权不明晰等原因，导致经济当事人出现效率低下问题，难以实现资源的优化配置。 4、公共物品。通常将不具备消费的竞争性的商品叫做公共物品。由于公共物品在消费上不存在支出约束，市场机制在配置它时不是导致他的生产不足，就是导致他的闲置，因此市场无法保证公共物品的提供。 （二）食品安全监管的理论分析 关于食品安全的概念，不同学者有不同的理解，有的学者认为，食品安全指食品的质量合格；有的学者认为，食品安全指食品能够符合安全性要求，不会给人们带来危险。本文认为，食品安全指食品在种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输和消费的各个环节都符合国家的标准和要求，不存在可能损害或威胁人体健康的有毒有害物质或危及消费者及其后代健康的隐患。食品安全监管是政府社会性监管的一个重要方面，本文认为其涵义是：政府为了保证食品的安全性要求所进行的监督管理工作。 政府进行食品安全监管的方式主要有五种：（1）禁止特定行为（2）对营业活动进行限制；（3）确立资格制度；（4）检查、鉴定制度；（5）基准、认证制度。从这五种方式的实行途径来看，基本上都与政府的行政权力密切相关，它们都具有行政法学上行政行为的地位和特点。而从功能主义的观点来看，这五种方式实际上反映了食品安全监管行为的几大社会功能。 第一，禁止功能。即禁止那些在政府看来对社会公共利益可能产生极端危害的行为。例如，在保护公民生命安全方面，政府严厉禁止非法厂家生产不符合国家标准的食品等等。禁止功能的最大优势在于监管效率高、程序简单、打击力度大，能够很好地实现政府监管的意图。 第二，惩戒功能。即政府对那些为了谋取利润擅自违反管理规定的行为进行惩罚告诫，并力促他们及时纠正行为，挽回社会损失。这种惩戒功能主要是与行政法学上的行政处罚联系起来的，政府意图通过这种惩戒功能来引导其他社会组织自觉地遵守政府监管的有关规定，维护社会公共利益。 第三，限制功能。即将一些可能危及到社会公共利益的行为限制在一定程度和范围之内，从而使其不至于危害社会公共利益。同样地，限制功能需要依靠行政强权才能够进行，也要建立相关的行政执法机构，而且操作起来还具有一定的专业复杂性。 第四，认可功能。即行政法学上讲的行政认可制度。它主要是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事某种行为、确认某种权利、授予某种资格和能力的行为。 政府食品安全监管的必要性主要概括为以下几个方面：第一，食品生产中的外部性问题。生产企业生产的劣质食品，本身没有使企业增加成本，而是把成本转嫁给了消费者。第二，食品生产中的信息不对称问题。食品作为一种特殊的商品，其生产、销售过程中存在较严重的信息不对称现象。生产企业了解食品的质量及安全情况，而消费者因缺乏专业知识，无法判断食品的安全性。第三，食品安全的公共产品属性。食品安全不仅影响消费者个体的身体健康，而且随着食品新技术的应用，新的食品安全风险因子的出现，食品安全问题会成为国家带有根本性的公共卫生问题。 二、我国食品安全监管的现状及其存在的问题 （一）我国食品安全监管的现状 “我国最近几年的食品安全问题呈现上升趋势，重大食品安全事故屡有发生”。]据卫生部提供的信息，“2003年卫生部共收到全国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡，与2002年比较，重大食物中毒报告起数、中毒人数、死亡人数分别增加了196. 1%、80. 7%、134. 1%。”这还不包括在我国规定的法定传染病报告制度中的大量肠炎、痢疾等散发食源性疾病病例以及病毒、寄生虫所引起的食源性疾病病例。据有关专家估计，我国每年实际发生食物中毒人数至少在20- 40万人。 “食品问题终于井喷了”！中国人民大学李景胜教授毫不掩饰他的担心。先是2004年4月份的震惊全国的阜阳劣质奶粉案，紧接着是广州的毒酒事件，通过媒体公开曝光的案件中，先后出现了敌敌畏浸泡的金华火腿，死猪肉制作的太仓肉松，氨水泡制的龙口粉丝，工业盐腌制的四川泡菜，添加工业冰醋酸的山西陈醋，掺有石蜡的火锅调料，用色素养出的红心鸡蛋，鸡内脏熬制的精炼油，加有吊白块的腐竹，洒有荧光粉的莲子，硫磺熏制的辣椒，敌百虫浸泡的咸鱼, 福尔马林浸过的水产品等等。2004年的全国“两会”上，来自河南的人大代表、某食品集团公司董事长赵启三作为食品行业的熟路者，因为熟知食品安全内情而显得格外忧虑：“现在几乎没有敢吃的食物了！‘食品恐怖主义’正威胁着中国老百姓！” 我国的食品安全问题之所以到近几年才密集出现，是因为我们恰好面临一个转折点。我们正处在由长期食品短缺，转向食物相对剩余时期，由重点解决食物供需，转向主要解决食品质量问题的时期。人们在吃饱之后，进而要求吃好和吃的放心。但问题在于，政府部门的管理、生产者的能力及食品安全观念、我国的经济生产水平都还没能跟上这个转变，这是食品安全问题的根源，由此，文章把食品安全问题归纳为以下三点： 第一，种植、养殖等源头污染依然严重 农药、化肥、兽药等引发的化学性食物中毒很早就引起了人们的关注，我国政府也采取了相应的措施，以确保人类健康。但由于我国农产品生产多以农户为单位，经营分散，溯源管理困难，致使种养环节的源头污染依然严重。“据了解，目前我国每年有20多万吨、1000多种农药施用于农作物，有些甚至是违禁药物。”]一些化学污染物，一旦进入食物链将很难消除。“在中国杀虫剂中，有机磷农药产量占70%，在有机磷农药中高毒品种的产量又占70%。” “我国每年使用化肥4200万吨，平均每公顷土地施用量高达400kg，大大超过美国和欧洲每公顷使用225kg的标准，化肥在土壤中的残留量相当严重，酸雨、硫和重金属对土壤、农作物和水源形成污染，造成农产品中的毒害物质超标。”滥施化肥生产的蔬菜对人体健康的威胁并不亚于蔬菜中残留的农药。另外，为了预防和治疗家畜、家禽及水产品患病或促进生长而大量使用抗生素、促生剂及激素等，往往造成药物残留于动物组织中，在食品中由于药物的残留或耐药性细菌种群的增长，将大大增加潜在的健康安全问题。 第二，生产加工环节事故频发 食品生产加工环节是食品安全的重要环节，也是目前出问题最多的环节。目前，我国大多数食品生产加工企业规模小，管理水平落后，专业性不强，缺乏研究技术力量和现代化生产线，企业发展受到极大的限制，食品质量安全卫生也缺乏保障。在经济相对落后的地区或城乡结合部，更有为数不少的作坊式小企业，为追求高额利润，生产原料、人员、设备及检验设施等投入极少，却从事着低水平高风险的食品生产加工。“近期国家质检总局的一项调查显示：在米、面、油、酱、醋等五种基本食品的加工厂中，79.2%为10人以下的小作坊，15.6%无营业执照，25%无标生产，64%不进行检验。这就使得许多生产加工事故频繁发生。” 第三，流通销售领域秩序混乱 从功能上看，食品销售是实现食物类产品价值和价格的中间或终端环节。但是，从食物产品流通过程来看，食品经营销售环节同样与食品质量安全有着直接的关系，这种关系主要体现在食物类产品在流通过程的保质和防污染方面。这一环节食品质量的控制指标不合格的产品可能对人体造成的损害，与食品生产加工环节有着很多的相似之处。全国食品经营企业达300多万家，大多为个体工商户，缺乏必要的措施，经营管理落后。一些食品批发市场缺乏有效的安全检测手段和质量控制措施，使造假者有机可乘，甚至成为假冒伪劣食品集散地。一些经营企业贪图私利，蓄意出售过期或变质食品现象屡禁不止。不法食品生产经营者时常伪造标识、滥用标识、仿冒名牌，欺骗和误导消费者。 我国食品安全令人堪忧的现状，反映出政府在食品安全监管方面的缺位。这是一个关系到社会稳定和政府威望的大事，必须引起重视。 （二）我国食品安全监管体系存在的问题 1、我国食品安全监管法律体系存在的问题 食品安全的法制化，究其根本是要构建一个合理的、有效率的