德国地方政府的规划管理实践——以斯图加特市为例（.doc

第 1 页 共 6 页德国地方政府的规划管理实践——以斯图加特市为例 殷成志[摘要] 本文基于 对德国空 间规划的科研项目，以德国巴登符腾堡州首府斯图加特市为例，系统分析了德国地方政府规划管理的组成、 结构和实践内容，以期 为我国在新形 势下优化地方土地利用布局，加强地方政府合作，提高城市竞争力提供参考[关键词] 德国；区域规划；城市规划；规划管理德国在空间规划领域的起步较早，其现代规划理论与方法经过长期不断的实践和积累，已经形成了较为完善严谨的体系和科学的方法今日的联邦德国，是地方高度自治的联邦制国家德国的行政体系分为三级，即联邦（Bund） 、联邦州（Länder）和州辖管理区（市 Stadt 或区 Gemeinde） 联邦政府为国家的中央政府，负责全国性的外交、国防、交通运输、邮电等事务联邦州拥有相当程度的自主权，也拥有重要的立法权限，包括地方政府法，环境保护方面以及教育方面（包括大学教育）的法律所谓州辖管理区，是指德国的联邦州管辖下的地方政府（Gemeinden）施政范围州辖管理区有两种形式：一种是市，即以某一个中心城市为核心的行政区，如巴登—符腾堡州（Baden-Württemberg）的斯图加特（Stuttgart）行政区；另一种是区，即若干居民点地域组成的行政区，如 Rems-Murr-Kreis 行政区，就是由 Waiblingen、Schondorf 等若干中小规模居民点地域组成的行政区。

在规划管理方面，上级政府非常注重鼓励和推动地方政府的区域分工与协作，因而地方政府的规划管理是编制和实施地方层面的规划，并使这些规划与上级规划相协调1. 德国地方政府规划管理的内容德国地方政府规划管理的内容，包括区域规划和城市规划的编制和实施德国的区域规划分为三个层面：欧洲/全国的区域规划；联邦州的州域规划；州辖管理区（区、市）区域规划德国的区域规划的主要法律依据为《空间秩序法》 （Raumordnungsgesetz） ，这部法律规定了区域规划的责任和原则德国的区域规划有两个侧重点，即基础设施的建设布局和生态环境的保护规划通过基础设施建设的布置，来影响和调控生产力布局，引导和促进区域协调发展；另一方面，规划通过特定措施，保护地区生态环境，这些措施包括国土绿化造林、农田保护、不适宜工业布局的区位界定、特定区域建筑高度控制等等地方政府主要负责在国土规划和州域规划的基础之上，编制和实施区域规划德国的城市规划统称为建设指导规划（Bauleitplanung） 建设指导规划分为两个层面，即预备性的建设指导规划和约束性的建设指导规划：预备性的建设指导规划称为土地利用规划（Flächennutzungsplan） ，而约束性的建设指导规划称为建造规划（Bebauungsplan） 。

土地利用规划的工作对象是整个市域，相当于我国的城市总体规划建造规划在工作深度上相当于详细规划，同时又是一种地方法律，其直接面向具体的城市建设原则上建造规划必须在相关土地利用规划的指导下制定， 本文为德国联邦总理奖学金（Bundeskanzler-Stipendienprogramm）资助研究项目的部分研究成果第 2 页 共 6 页然而，当一个独立的建造规划已经能够满足城市发展的需要时，建造规划的编制可以不需要依据土地利用规划此外，建造规划的编制、修编、增补和撤销可以与土地利用的相应过程同步进行，在特殊的情况下，还可以在土地利用规划完成之前进行建造规划的编制、修编、增补和撤销地方政府需要通过城市规划来贯彻区域规划的构想区域规划、土地利用规划和建造规划属于必须制定的法定规划，即正式规划除此之外，根据需要，地方政府还可以制定法律规定之外的规划，即非正式规划，包括景观框架规划、城市发展规划、景观规划（LSP） 、绿化秩序规划（GOP） 、形态规划等等，以辅助正式规划的编制与实施以巴登—符腾堡州（Baden-Württemberg）及其首府斯图加特（Stuttgart）市为例，法定的正式规划有联邦州发展规划（Landesentwicklungsplan） 、区域规划（Regionalplan） 、土地利用规划（Flächennutzungsplan, FNP） 、建造规划（Bebauungsplan） 、其他法令（Sonstige Satzungen） 、建设申请书（Baugesuch） 。

非正式规划包括景观框架大纲（Landschaftsrahmenprogramm） 、景观框架规划（Landschaftrahmenplan） 、城市发展规划（Stadtentwicklungsplan） 、景观规划（Landschaftsplan, LSP） 、城市建设框架规划（Städtebaulicher Rahmenplan） 、绿化秩序规划（Grünordnungsplan, GOP） 、形态规划（Gestaltungsplan） 2. 地方政府区域规划的实践——以斯图加特市为例2.1 联邦州发展规划（Landesentwicklungsplan）联邦州发展规划是地方政府编制和实施区域规划的基础巴登—符腾堡州发展规划（LEP）规定巴登—符腾堡州全部土地的空间发展目标，特别是中心地（zentrale Orte）及其产业区、高级别的发展轴线，以及增长空间和保存空间（Freiraum）的界限在一般情况下，联邦州发展规划被分解为联邦州土地发展目标、特定专门领域的土地发展目标、各个子区域的目标在需要的情况下，可以在联邦州发展规划中制定和调整景观框架大纲（Landschaftsrahmenprogramm） ，这种专业规划包括自然环境保护和景观维护的目标，以及相应的调节措施。

此外，周期性制定的联邦州发展报告（Landesentwicklungsbericht, LEB）会指出联邦州的空间发展意图，涉及人口、住房、就业、通勤等内容规划期限一般为 10 年左右2.2 区域规划（Regionalplan ）区域规划是联邦州级规划和地方规划之间的桥梁区域规划将联邦州发展规划的内容具体化，在规划区域落实空间布局区域规划对居民点、保存空间和基础设施的空间布局提出目标、原则和建议在规划中基于区域居住和休闲结构，以及关于这类结构的交通和市政基础设施调整，表示出空间利用的基本特征区域规划中的基本原则由开发轴和中心地的理念构成具体而言，需要考虑沿着高效交通基础设施的居民点的集聚开发，中心地之间、中心地与周边空间之间的商品劳务交换在区域规划中，可以根据需要编制景观框架规划（Landschaftrahmenplan）和区域交通规划（Regionalverkehrplan） 在慎重考虑现实情况和保存空间需求的情况下，区域规划要将空间规划布局予以表达和具体化，并说明关于交通运输路线开发的规划和组织措施规划期限一般为 10 年左右第 3 页 共 6 页3. 地方政府城市规划的实践——以斯图加特市为例3.1 城市发展规划（Stadtentwicklungsplan）城市发展规划概括性地确定了经济、文化和社会设施的发展目标，城市物质形态以及城市及其周边地区景观维护要求。

城市发展规划没有一定的形式，可以由地方政府决定其具体形式，一般情况下，城市发展规划由以下几部分组成：一份评述；一个文本部分，对规划目标和原则加以说明；一张图纸城市发展规划应当不时进行调整以适应城市发展，规划对于政府和规划师具有指导作用，但是却没有法律约束力规划期限一般为 10 年左右3.2 土地利用规划（Flächennutzungsplan, FNP）土地利用规划（FNP）是预备性的建设指导规划土地利用规划的任务是，按照《建设法典》的措施，对城市（或地区）建设用地的建设利用和其他利用进行准备和引导土地利用规划要与联邦州发展规划和区域规划的目标协调一致，表示出城市（或地区）用地范围内全部土地的现状和预期利用，特别是居住用地、工业用地、交通用地、绿地、农业和林业用地只要城市建设发展或者城市建设秩序需要，地方政府就可以制定土地利用规划，土地利用规划的表示与规定对于一定的土地利用不能作为法律裁决的依据，并且可以在无需补偿措施的情况下加以调整规划期限为 10 年至 15 年3.3 景观规划（Landschaftsplan, LSP）景观规划包括自然环境保护方面的景观生态和建设指导秩序方面的景观维护。

景观规划与土地利用规划相平行，并与土地利用规划相互协调，景观规划所约束的地域范围，不仅仅局限于外部区域（Außenbereich） ，也包括建成区和规划区域景观规划的目标，是与土地利用规划一道，提出一个针对整个市域的居民点和保存空间（Freiraum）的规划概念景观规划的作用在于消除对于生态平衡的入侵现象、改善生态环境，利用自然环境，服务于人类休养、生物群落保护和农林业发展无规划期限3.4 城市建设框架规划（Städtebaulicher Rahmenplan）框架规划是介于土地利用规划和建造规划之间的非正式规划， 《建设法典》对于框架规划没有做出规定，也不是强制性的城市建设框架规划是城市内部发展的一种具有灵活性的规划工具，其基本功能在于：根据城市建设和发展目标，对于城市建设中需要调整的用地，规定城市的规划意图框架规划没有约束作用规划期限为中长期3.5 建造规划（Bebauungsplan）建造规划（Bebauungsplan, B-Plan）是约束性的建设指导规划，依据土地利用规划而制定土地利用规划阶段已经确定了总体的城市发展意图，建造规划对土地利用规划的规定加以具体化，在小块用地上精确规定具有法律约束力的控制内容，并且经过地方议会决议通过，成为地方法令。

无规划期限第 4 页 共 6 页3.6 绿化秩序规划（Grünordnungsplan, GOP）绿化秩序规划（GOP）可以作为建造规划的非正式伴随规划加以制定根据《自然保护法》（Naturschutzgesetz, NatSchG）第 7 条第 1 款和第 9 条第 1 款的有关规划，只要在建设指导规划编制、补充、修编和废除的过程中需要，就可以制定绿化秩序规划绿化秩序规划表示出实现自然环境保护、景观维护和景观开发目标的需求和措施，包括景观框架大纲（Landschaftsrahmenprogramm）和景观框架规划（Landschaftrahmenplan）关于景观开发的实现措施在充分获取景观生态、社会、经济和技术信息的基础上，绿化秩序规划有责任对自然空间情况和人类（对于自然空间）的影响情况做出检验和评价绿化秩序规划并非法定规划，但是具有某种程度的官方约束力绿化秩序规划中规定的对于公共空间的绿化措施可以包括：树木的种植和保存、庭院绿化、屋顶绿化等等无规划期限3.7 形态规划（Gestaltungsplan ）形态规划从细节上规定了公共空间的形态在街道空间的形态处理中，不同的需求必须得到充分考虑，例如：交通需求、通讯需求、商业需求、识别需求。

规划对象通常包括：街道、树木位置、交通引导、停车，以及广告设施和照明标准形态规划与交通用地改建和更新的具体意图相联系，通过公共途径加以实现无规划期限3.8 其他法令（Sonstige Satzungen）地方政府可以通过所谓“其他法令”界定某一地域范围，从而使用特别的城市建设法令无规划期限改建法令（Sanierungssatzung）限定某个地域，对该地域需要执行的改建措施作出要求保存法令（Erhaltungssatzung）限定某个地域，在这个地域内，建设设施的拆除、变更、其使用性质的改变，需要得到审批方可实施这种法令旨在保护城市建设意义上的全部设施，或者保存居住人口的组成，由此避免对于城市建设结构的有害影响（《建设法典》, BauGB 第 172 条） 优先购买权法令（Vorkaufsrechtssatzung）限定某个地域，为了确保该地域有秩序的城市建。