东亚、东南亚地区的土壤污染防治法.docx

东亚、东南亚地区的土壤污染防治法摘要:与中国相邻的东亚、东南亚地区，土壤污染防治立法十分活跃，特别是其中的日本、韩国 和台湾地区，还制定了专门的土壤污染防治法及其配套法规在提供该地区土壤污染立法现状的基 础上，本文从立法背景、立法模式、主要内容及制度设置、土壤污染防治的管理体制等方面，对上 述三个国家和地区的土壤污染防治立法进行了比较分析这些立法实践及其施行经验，对我国正在 进行的土壤污染防治立法有着十分实际的借鉴意义一、东亚、东南亚地区土壤污染防治立法的概况东亚和东南亚地区专门的土壤污染防治立法始于20世纪70年代，进入20世纪90年代以来， 土壤污染立法十分活跃据统计，目前共有三个国家和地区，即日本、韩国和台湾地区颁布了专门 的土壤污染防治立法及配套法规，还有许多国家制定了与土壤污染防治有关的立法或政策一） 日本1、 《农业用地土壤污染防治法》（1970年颁布，1971年、1978年、1993年和1999年修订）2、 《土壤污染对策法》（2002年5月29日颁布，2003年2月15日生效）3、 《土壤污染对策法实施细则》（2002年12月26日公布）（二） 韩国1、 《土壤环境保护法》（1995年1月5日颁布，1997至2004年多次修订）2、 《土壤环境保护法实施细则》（1999年12月29日颁布，1998至2004年多次修订）（三） 台湾1、《土壤及地下水污染整治法》（2000年2月2日颁布）2、《土壤及地下水污染整治法施行细则》（2001年10月17日颁布）3、《土壤及地下水污染整治费收费办法》（2001年10月29日颁布,2003年，2005年修订）（四）其他国家和地区此外，汶莱、印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、泰国、新加坡等国虽无专门的土壤污染防 治法，但都在其环境保护相关立法或政策中对土壤污染防治作出了规定二、土壤污染防治立法的背景分析由于土壤污染的累积性和复杂性，其危害性直至20世纪60年代以后才逐渐显露出来。

所以， 长期以来，在东亚和东南亚地区，土壤并未被作为一种单独的环境要素得到保护相较于大气、水 等其他环境因子而言，土壤污染的防治较为缓慢，立法也相当滞后但20世纪70年代以后，特别 是90年代以来，东亚和东南亚地区的土壤污染防治立法才呈现出非常活跃的局面，主要原因在于：（一） 国内土壤污染防治的现实需求，是推动土壤污染防治立法的内部动力20世纪后期，东亚和东南亚国家经济发展迅速，工业化速度太快，加之过分追求经济发展速 度而忽略环境保护，许多国家和地区先后出现了一系列引起全社会广泛关注的土壤污染事件这些 污染事件遍布城市和农村，对人们生命、健康和财产造成严重损害愈演愈烈的土壤污染事件，暴 露出土壤污染防治立法的不足，成为推动立法的内部动力在工业化较早的日本，1968年的“痛 痛病”事件直接导致了 1970年《农业用地土壤污染防治法》的出台，以清洁土壤为主要手段的土 壤修复工程得以开展［2］截至1997年，占全部受污染土地面积76% （7140公顷）的土壤修复工程 已宣告完成但该法仅适用于农村地区，且仅限于土壤的表层，对20世纪70年代以后，在城市地 区频频上演的大量土壤污染事件无能为力1975年，大量六价铬污染土壤事件在东京地区频繁发 生，并逐渐演化为一个严重的社会问题，进而引起全社会对“城市型”土壤污染的关注。

［3］在此 背景之下，2002年5月29日，日本公布了针对“城市型”土壤污染的《土壤污染对策法》20 世纪90年代以后，韩国和台湾地区先后出现了专门性土壤污染立法，其直接推动因素也是国内严 峻的土壤污染防治形势二） 外国土壤污染防治立法的影响，是刺激土壤污染防治立法的外部因素欧美发达国家先后就土壤污染防治进行专门立法，土壤污染防治成为世界性的潮流，这种趋势 是推动东亚、东南亚各国土壤污染防治立法的外部因素受经济全球化的影响，欧美各国在房地产 安全、农产品安全方面的要求日益严格，也刺激了东亚、东南亚地区对土壤污染防治立法的关注 例如，“泡沫经济”崩溃后，大量外国公司进入日本的房地产市场，它们要求提供土壤污染调查， 以作为房地产交易的一部分，有力地带动了日本城市土壤污染调查市场的发展，在观念和制度上为 2002年《土壤污染对策法》的出台做了较好的准备三） 国民经济的发展状况，是决定土壤污染防治立法进程的经济基础经验证明，调查、清除和再开发污染的土地是昂贵且耗时的，土壤污染防治立法建立在强大、 稳定的资金来源之上缺乏经济基础的立法，只能是空泛的政策宣告，无法落实为具体的行动所 以,一个国家或地区土壤污染防治立法的进程，既与政府能为土壤污染防治提供多少财政支持有关， 也与所在国家和地区企业的负担能力有关。

在大多数发达国家，有法定的资金来处理污染的土地， 将之转为别的用途然而，在东亚、东南亚地区，具备雄厚经济实力的政府和较强负担能力的企业 较少这也是迄今为止，只有三个国家和地区颁布了专门性的土壤污染防治法的主要原因，它们都 属于经济比较发达的地区四） 对国内经济发展影响，是左右土壤污染防治立法宽严的重要因素环境保护从来都不是单纯的观念或技术问题，土壤污染防治也不例外从本国国情出发，立法 宽严适中，循序渐进，既能有效防治土壤污染，又能与促进产业发展，培养新的国民经济增长点结 合起来；立法过严过急，欲速则不达，反而伤害经济发展，不利于土壤污染防治土壤污染防治立法对经济发展的正面影响是：催生了土壤污染调查、土壤污染跟踪监测、土壤 污染清除等新的环保市场，推动了相关环保产业的发展，有利于实现经济的可持续发展据日本环 境省所辖的土壤环境中心的初步计算，由于《土壤污染对策法》的实施而出现的相关市场规模达 13.3兆日元，其中调查费用为2.3兆日元，净化费用为11兆日元［4］此外，《土壤污染对策法》 的实施，还刺激了土壤污染评价、土壤调查对策工程中介，以及与土壤污染有关的保险业务、金融 业务等相关产业的发展。

韩国《土壤环境保护法》颁布后，环境部有关人士介绍说，净化土壤费用 根据污染程度有所不同，每吨约为11.5万韩元（约合885元人民币）土壤环境评价将由市、道 保健环境研究院等28家法定机构和农业基础公社等9家非法定机构负责，评价项目为铬和砷等16 种法定土壤污染物质和土地交易双方合议所定的物质等韩国的废弃物处理与综合利用和粪便、污 水、畜产业废水处理设备的设计、制造、施工方面已达到上亿韩元的产业规模，不仅在国内得到广 泛运用，而且积极开拓东南亚市场，将这些在国内已实践成熟的技术和设备投向国际市场［5］上 述资料表明，宽严适中的土壤污染防治立法完全可以在培育新的环保市场和环保产业，促使污染治 理由被动转向主动，促进土壤污染外部性的内部化方面有所作为但是，土壤污染防治立法对经济发展的负面影响也不可忽略：与土壤污染防治相关的费用大幅 增长，可能会使相关产业不堪重负，反而不利于污染土壤的整治韩国《土壤环境保护法》实施后， 仅土壤环境评价这一制度，预计将会使工厂、加油站、有毒物质储藏设备、输油管埋设地区、矿山、 洗衣店、胶卷显像设备等会诱发土壤污染的单位及设备相对集中地的地价大幅下跌，使许多企业对 污染土地的再利用望而却步。

三、土壤污染防治的立法模式土壤污染防治立法具有双重目标：一是预防，即阻断新的土壤污染源，二是整治，即对已经污 染的土壤进行改良和恢复这是土壤污染的特点决定的土壤具有相对固定的自然属性，土壤污染 是累积型污染，修复的难度很大，治理复杂，耗资巨大要控制土壤污染，防固然必不可少，但治 的重要性远甚于大气、水等流动型污染，必须建立专门的土壤污染整治制度土壤污染防治的立法 模式之争，指的是专门性的土壤污染防治立法，是采用单一的土壤污染整治法模式，还是采用既包 括土壤污染的预防，又包括土壤污染的整治的复合性模式综观日本、韩国和台湾地区的专门性土壤污染防治立法，其立法模式高度统一，即采用单一的 土壤污染整治法模式，至于土壤污染的预防，则交由其他外围立法来解决日本的土壤污染防治立法由二部分组成，一是专门性的土壤污染防治立法包括《农业用地土 壤污染防治法》与《土壤污染对策法》，其内容仅限于对已经污染的土壤的改良和恢复二是与土 壤污染预防相关的外围立法，包括《大气污染防治法》、《Dioxine类物质特别对策法》、《水质 污浊防止法》、《废弃物处理法》、《化审法》、《肥料取缔法》、《农药取缔法》、《矿山保安 法》等。

这些外围立法通过对大气污染、Dioxine物质污染、水污染、固体废物污染、特定化学 物质污染、化肥和农药污染，以及矿物污染的控制，从不同方面来阻断新的土壤污染源，从而达到 预防土壤污染的目标韩国的《土壤环境保护法》也只有单一的土壤污染整治功能，其内容限于对 污染土壤的监测、调查及净化台湾的《土壤与地下水污染整治法》则直接以“整治法”命名，内 容也全部是关于已污染土壤的认定、管制与整治的，没有预防土壤污染的功能日本、韩国和台湾地区土壤污染防治立法的经验告诉我们，土壤污染防治立法是一个系统工程， 专门性的土壤污染防治立法必不可少，但仅凭一部专门性的土壤污染防治立法不能解决土壤污染防 治的全部问题专门性的土壤污染防治立法应当采取单一的土壤污染整治法模式，主要解决已污染 的土壤的改良和恢复问题此外，针对土壤污染的各类污染源，还要不断制定或修改其他污染防治 法，形成土壤污染防治的外围法群，只要这些相关法能得到确实执行，就能很好地预防新的土壤污 染这样，专门性立法与外围法群相结合，构成一个分工明确、各有所长、相互配合的土壤污染防 治立法体系我国专门性的土壤污染防治立法，切忌选择既包括土壤污染的预防，又包括土壤污染的整治的 复合性立法模式。

一部《土壤污染防治法》难以囊括土壤污染的预防和整治双重目标，因为：第一，土壤污染的预防过于复杂，既无必要，也无可能用一部法来容纳土壤污染可能由于废 水、废气、固体废弃物或其他毒性物质的不当排放与弃置所造成，每一类污染物的性质各不相同， 其管理机构、管理方式也存在很大区别，将它们融合在一部法中，无异于将现行绝大部分污染防治 单行法进行合并，并对现行法没有规定或规定不足的污染源的防治进行补充即使不考虑这种立法 模式的难度，其立法效果也必然是低质的要么因为高度抽象而操作性不强，仍需参照现行单行法， 并同时针对现行法的空白另行制定单行法规来辅助其实施;要么将与土壤污染防治有关的每一污染 源的具体制度罗列在一起，不但会造成对现行污染防治单行法的大量重复，而且该法对现行法没有 规定或规定不足的污染源的防治的设计难免流于简陋，无法发挥应有的作用第二，土壤污染预防与整治的内容各不相同预防土壤污染的立法，防治对象是各种土壤污染 源，主要制度都是围绕控制和减少某种污染物质的排放和泄漏来设计的，通过对大气、水等环境要 素的保护来实现对土壤的保护土壤污染整治立法的主要内容是对有可能产生土壤污染的地区进行 监测与调查工作，防止和减少已污染土壤对人体和其他环境要素的损害，对其进行恢复和改良。

其 主要制度则是围绕如何发现污染土壤、管制污染土壤和修复污染土壤来设计的它们之间的个性多 于共性，规定在同一部法律中，既难以协调，又不符合立法系统化、科学化的要求因此，我国土壤污染防治更为科学、可行的立法模式是对土壤污染的预防和整治分别立法：第 一,完善与土壤污染预防相关的立法根据我国土壤污染源的实际情况，制定当前亟需的新的污染 防治单行法，并逐步修改不适应土壤污染防治需要的现行污染防治单行法第二，制定一部《土壤 污染整治法》，单独解决土壤污染的整治问题四、专门性土壤污染防治立法的主要内容和制度设置（一） 主要内容前已述及，日本、韩国和台湾地区专门性土壤污染防治立法的内容限于整治，具体包括：1、 本法的立法目的2、 本法中的术语定义（。