政策参与是公民影响公共政策的重要途径.docx

公共政策制定中的相关利益体的作用——以江苏省2008 年高考改革为例 政策制定过程中每个相关利益体之间的作用都是影响公共政策的重要原因之一，是保证公共 政策科学化，民主化，法制化的重要途径在公共政策过程中，相关利益体的相互作用不仅 仅体现在政策制定中，也体现在公共政策执行中本文将以江苏省2008 年高考改革为例， 探究公共政策制定过程中的各个相关利益体的作用对政策出台的影响一问题的提出近年来, 高考制度的" 弊端"成为有关专家与学者关注的焦点,他们或站在特定立场上, 或 针对某些具体政策某些领域的特定状况展开论证, 比较重视对政策内容和效果进行规范性 的分析和评价, 却很少关注形成当前高考制度相关政策的内在原因, 尤其忽视了高考制度 内各种政策主体之间相互作用的动态过程然而, 恰恰是这种众多政策主体相互作用的动态 过程影响和塑造了现有的高考制度, 并导致了相关问题的产生传统的由政府有关部门单方 决策的高考改革模式存在片面性, 应当将高考改革纳入政策网络之中, 必须理解现有高考 政策领域中各种政策主体之间形成的政策网络以及他们之间的相互影响、相互作用的动态过 程及其政策影响2008年的江苏省高考制度改革政策的出台，，从政策网络视角下观察其各 个相关利益主体的相互作用的过程，是本文主要研究的问题。

二江苏省2008年高考出台背景 经国家教育部批准，2005年秋季开始，江苏省普通高中进入课程改革实验同年3月，江苏省教 育厅组织力量，开始了2008年普通高考方案研制工作，历经机构设置、前期准备、分组研究、综 合研讨、征求意见、调整完善和报批发布七个阶段2005年3月，江苏省2008年普通高考方案领 导小组成立，下设办公室，制订工作计划，分配工作任务全省组建了五个课题研究小组，由教 育行政部门、高校、基础教育研究、高考研究等方面的专家组成4月至5月，研究小 组着手普通高中新课程标准研究、国内外有代表性的国家和地区的高考方案研 究，走访山东、广东、上海等省市，学习、交流高考新方案制订经验6月至12月，各课题组分 头准备，形成初步备选方案，共提交了9套方案2006年1月 至8月，工作组在9套方案基础上，召开多次座谈会，综合比较，深入分析，最 后形成一个比较完整的初步方案，报省教育厅研究同意，形成初步意见2006年9月22日，省教育厅向社会公示了高考新方案，新方案研制进入征 求意见阶段一时间，社会反响十分热烈从报纸、期刊，电视到网络，民众对 新方案的争议不绝于耳，很多网民表达出对该方案的不满。

江元生、陈懿、王德 滋、陈洪渊、胡宏纹等中国科学院5名院士联名签署《关于修改2008年江苏高 考改革计划的建议》，并呈至江苏省教育厅，呼吁重视物理、化学，建议将英语 从高考科目中剔除9月24日，江苏省教育厅举办了2008年普通高考方案公示后的第一场专家 座谈会会上，部分高校校长、教授、中学校长和教育主管部门的领导等12位 专家针对高考新方案展开了讨论，主要集中于外语的权重是否过大，理化不纳入 统考是否不利于高校选才等在公示一周后，江苏教育厅长王斌泰亲自主持记者 会，针对社会上最为关心的对高考新方案的6大质疑热点，进行一一解答这六 大质疑为：①理化被削弱；②农村、男孩吃亏；③学业水平测试等级计分与高考精细录取要求矛盾；④综合素质评价如何保证公正性；⑤考试时间不当；⑥考生 如何减压记者会上，王厅长表示会针对社会各界的合理化意见对原方案作一些 微调在经过进一步的反复讨论和深入研究后，江苏省教育厅决定对公示阶段的 原方案作4项调整：①调整语文、数学、外语考试的分值将方案中语文、数学、 外语每门150分，总分450分，语文、数学附加题各30分，调整为语文、数学 每门160分，外语120分，总分440分，语文、数学附加题各为40分。

各科权重的调整，是为了使语文、数学、外语的分值结构更加合理：②调整选修科目测 试的日程将方案中两门选修科目测试的日程，从每年4月7日调整至每年6 月9日，以适当减少考生参加考试的次数，也更利于中学教师的工作安排；③适 当细化选修测试科目的等级将方案中选修测试科目的A等和B等适当细化， 前5%（含5%）为A+,前20%〜30%（含30%）为B+，以进一步提高测试成 绩的区分度；④调整考生填报志愿的必要条件将方案中考生填报志愿的必要条 件之一，必修测试科目D级（技术科目测试不合格视为D级）不超过三门，调 整为填报普通类志愿必修测试科目各科成绩均需要达到C级及以上（技术科目 测试合格），填报艺术、体育类志愿必修测试科目D级（技术科目测试不合格视 为D级）不超过三门这是为了对学生的全面发展形成良好的导向，同时，也 考虑到不同类型考生的实际情况 2006年11月，教育厅将完善后的方案向省政 府作了专门汇报，得到了充分肯定 2007年3月，教育部在听取江苏高考新方 案情况汇报后，充分肯定方案并批准实旌经过这〜政策合法化过程后，江苏2008年高考方案正 式登上舞台三推动江苏省2008年高考改革政策的基本动因（一）政府政策的推动 制度根据其起源不同可以分为内在制度与外在制度。

有用的规则如果被足够多的人采用，从而形 成了一定数量（临界点）以上的大众，该规则就会变成一种传统并被长期保持下去，结果它就会通 行于整个共同体这种规则称之为内在制度，它是一种靠人类的长期经验而形成的规则及整个规 则体系 1内在制度大多渐进地遵循一条稳定的路线缓慢演变而外在制度的演化过程则相对剧 烈，它们被清晰地制订在法规和条例之中，并要由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威 机构来正式执行 2外在制度是由一批代理人设计出来并强加给社会的，是自上而下地强加和执 行的，而不是遵循一条稳定的路径渐变演变外在制度通常配有惩罚措施如国家出台的有关政 策和法律外在制度不是等人们适应后再予以制定或执行，而是一经颁布立刻执行，人们只能去 适应它任何政策都是阶级意志、利益的集中体现与表达，政策的制定是一种政治行为，教育也 不例外 3对于我国的高考制度改革，高考的改革实际上是一个政府的行为 "我国是高等教育管 理集权体制的国家，中央或地方政府的政策在高等教育的发展与大学制度的改革中起决定性作用 由于公共权威、公共权力以及公共财政的共同参与，这种政府主导的改革模式有着巨大优势：推 进时间短，推广成效快，变革阻力小。

1999年，教育部《关于进一步深化普通高等学校招生考试 制度改革的意见》的出台，拉开了全国“3+X 〃高考改革序幕，提出了有步骤地在全国范围推广“3+X" 高考模式随后“ 3+X ”的高考改革在全国范围轰轰烈烈地展开深刻领会到中央宏观政策精神 后，江苏省于1999年4月召开普通高校招生工作会议，结合本省实情，明确了实施“ 3+X"方案的 具体步骤：将采取“3+综合科目〃的形式，并作《关于下发〈江苏省2000年高考“ 3+X"科目设置改 革实施方案〉的通知》，据此，“3+x"方案在江苏正式被确立并自上而下地执行2003年“3+2" 高考方案的诞生，同样主要来自政府政策的推动 2002年4月，江苏省教育厅向教育部呈送《关 于2003年高考方案的请示》 ， 《请示》中说， “为了进一步推动高中新课程方案的落实，减轻学 生高考负担，有利于高校选拔人才，保持学校和社会的稳定，我们在充分调查研究、广泛征求意 见的基础上，并报经省政府同意，慎重确定了2003年高考方案” （即“3+2”方案） 2002年5月教 育部办公厅批复了江苏省教育厅的请示，同意江苏省在2003年的普通高校招生统一考试中实行“3+2''方案。

经国家教育部批准， 2005年秋季开始，江苏省普通高中进入课程改革实验同 年3月，江苏省2008年普通高考方案领导小组成立 2006年9月22日，省教育厅向社会公示了高考 新方案 2006年底，江苏省政府批准了这一方案，并上报教育部 2007年3月，教育部在听取江 苏高考新方案情况汇报后，充分肯定了江苏高考新方案，并批准实施至此，江苏省2008年高考 方案，即“ 3+学业水平测试+综合素质评价”方案正式确立从某种程度上而言，没有基础教育 第八次课程改革，就没有“3+学业水平测试+综合素质评价"高考模式，它是政府为推进第八次新 课程改革而促生的产物二）高等教育大众化的发展要求 实现大众化已经成为新世纪初我国高等教育发展的重要政策目标这一目标 的政策文本表达可见之于由教育部1998年制定并经国务院批转的《面向21世纪 教育振兴行动计划》，《计划》指出，“到2010年，在全面实现‘两基'目标的基 础上，城市和经济发达地区有步骤地普及高中教育，全国人口受教育年限达到发 展中国家先进水平；高等教育规模有较大扩展，入学率接近15％"1999年6月 发表的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》则进一步 明确地表述了这一政策目标：“通过多种形式发展高等教育，到2010年，我国同 龄人口的高等教育入学率要从现在的9％提高到15％左右。

《计划》与《决定》 作为指导新世纪初叶我国教育改革与发展的重要政策性文献，其所确立的2010 年国家高等教育入学率的目标，鲜明地表现出我国已作出实现高等教育大众化的 政策决定1自1999年高等学校扩招以来，我国高等教育改革和发展的步伐明显加快，我国适龄 青年进入高等学校就读的人数急剧增加，到2006年全国高等教 育毛入学率达到22％，2007年达23％随着中国高等教育的飞速发展，中国高 等教育已完成了从“精英教育阶段”到“大众化教育阶段"的跨越中国高等教 育已经进入大众化阶段，经济与社会快速发展对人才的培养与选拔提出了新的要 求以往为选拔少数精英的高考模式必然要发生变化，高校招生考试的内容、形 式、录取办法等方面都要不断地进行调整以适应高等教育大众化的要求创建和 维持各类不同的高等教育，不同类型不同层次的高校各司其职，为社会各行各业 培养各种不同的适用人才是大众化时期高等教育的主要任务大众化高等教育既 要培养“一大批拔尖创新人才"，也要培养“数以千万计的专门人才”，在“造就 数以亿计的高素质劳动者"方面也要承担一部分任务因此，高等教育不仅要积 极培养精英化人才，还要培养技术型人才，以满足社会需要，应该改革现行高考 模式以适应发展大众化高等教育的多样性要求。

四政策网络视角下高考改革政策制定过程中的参与者 随着传统政府治理模式的衰微, 20 世纪70 年代末以来政策网络理论逐渐成为政策分析领域 的主流话语和研究途径[ 1] 关于什么是政策网络, 学者们有不同的解释[ 2] 一般认为政 策网络是一种分析政策参与过程中利益集团与政府关系的分析框架作为一种描述和解释动 态的、复杂的政策过程的分析手段, 政策网络理论主张政策过程发生于众多主体所形成的网 络之中, 各方具有一定资源和不同利益、目标主体为实现自身利益目标, 相互影响, 相互作 用, 各政策主体参加网络的原因是出于"交流信息和意见的需要, 交换资源的需要, 结盟的需 要, 追求权力的需要或者利益协调的需要"[ 3]政策网络理论对于考量中国的公共政策过程 和治道变革有着重要的现实意义由于政策网络理论强调政策主体的多元性和独立性, 强调 决策过程中各种主体之间在平等协商的基础上互相博弈, 以形成解决问题的共识, 进而实现 政策目标, 因而政策网络理论对解决中国一些公共政策问题, 无疑有助于开阔新的治理思路 （1）高考改革过程中政策网络分析在中国高考制度改革过程中, 各级政府部门与各种社会主体在追求各自利益和目标的过程 中结成了政策网络。

高考政策网络中的各利益主体如下:1. 高考政策制定相关主体之一: 政府 在高考制度的变迁过程中形成了以中央政府为中心, 包括地方政府、教育部（ 厅、局） 在内 的层级性的高考政策的" 次级网络"政府作为国家的代表和公民权力的代理者和执行者, 享 有一系列的"高考权" [ 4] 。