永久性的森林财产 - 亚审组织环境审计委员会.doc

永久性的森林财产：森林划界审计――环境审计合作：2010年至2012年森林环境问题绩效审计地区间能力建设计划泰国审计长公署M/XTULEE YOKEE1与森林有关的环境问题已经成为国家与国家Z间主耍的全球性挑战，因此也受到 了最高审计机构（SAI）的关注最高审计机构通过对政府的环境承诺进行环境审 计，在促进环境管理方面发挥重耍作用因此，世界审计组织发展培训委员会（ID1）已就森林环境问题绩效审计同国际审计组织（INTOS八I）环境审计工作小组 （WGEA）合作，启动了能力建设项冃该项冃的冃标是既促进专业人员的培养，乂增强最高审计机构在森林环境问题绩 效审计方面的机构能力这些最高审计机构来自3个不同的国际审计组织地区的15 个最高审计机机构，这三个地区是非洲英语审计组织（AFROSAI-E）、亚洲审计组 织（八SOS八I）和加勒比海审计组织（QXROSAI） o该项冃包括6个在2010-2012年执行的项冃如下：/.项冃策划会议世界审计组织发展培训委员会、环境审计T作小组和项冃问题专家对整个项冃设计和活动细节进行了讨论并取得了一致意见2制定审计计划草案审计小组在项冃问题专家逐步帮助指导下，针对2-3个优先化审计主题制定了审计规划草案。

1泰国审计总署绩效审计办公室高级审计师3.审计策划会议召开了一次为期两周的策划会议，会上介绍了环境审计委员会起草的《森林 审计指南》，最终起草了审计计划草案在这次会议期间，同行和专家们讨论并 审议了小组制订的审计计划草案在策划会议结束时，每个最高审计机构小组都 将审计计划终稿提交给相应的最高审计机构审批4.最高审计机构的试点审计根据得到批准的审计计划，最高审计机构小组对林业环境问题进行了绩效审 计在策划阶段小组得到了专家小组的支持专家小组通过制定审计计划草 案时使用的雅虎平台提供支持审计小组受到鼓励來与其他最高审计机构小 组分享自己的经历和挑战5・审计报告终稿评审会议评审会议审核、讨论了审计报告草案并形成定稿会议还讨论了《森林审计 指南》、森林审计案例研究草案以及摘要报告草案并提岀了反馈意见，摘要报告 中汇编了审计结果、对试点审计的建议和而临的挑战6.总结和后续会议审查会议Z后，世界审计组织发展培训委员会、环境审计工作组和专家小组 召开了总结会议，撰写经验教训文件并拟定了项冃成果泰国审计总署仅参与了4个项冃——制定审计计划草案、审计策划会议、最 高审计机构的试点审计和审计报告定稿审核会议。

⑥制定审计计划草案为了识别风险，审计团必须通过收集并分析一定的数据和信息，并和实体 管理人员进行面谈或讨论来了解实体的业务流程和概况第2步・选择审计主题这一步骤的冃的是为了选择在试点审计中审计小组耍审计的相关主题并确 定其优先顺序从泰国审计小组收集的某些数据和信息来看，拥有较少政府风险管理(GRM)和内部控制系统(1CS)的风险即是非法使用土地和冲突风险但在 我们考虑到政府风险管理(GRM)和内部控制体系(ICS)的有效性、风险的 重耍性或影响、基丁行政访谈确定的风险发生频率及关于泰国森林管理严重问 题的信息后，最需要优先选定的两个风险是非法使用土地和非法伐木根据《森林审计指南》中的审计主题矩阵，两种风险同以下七个子主题相 关：(1) 森林政策(2) 永久性森林财产⑶森林所有权(4)保护⑸法律安排(6)监督和研究 (7)经济、激励和税收我们考虑了政府风险管理(GRM)和内部控制体系(其中包括通过与单位执 行官员交谈了解的信息及泰国审计总署过去的审计报告)的充分性和有效性Z 后，认为该审计需考虑三个子主题：(1) 森林政策(2) 永久性森林财产(3) 森林所有权第3步—制定审计设计矩阵审计小组必须制定审计设计矩阵，矩阵由8列组成：审计H标、可研究的 问题(RQ)、可研究的子问题(SRQ)、标准、审计证据、审计方法、限制 和该分析可能说明的东西。

泰国审计小组为3个选定审计主题分别制定了审计设计矩阵第4步■制定审计日程表审计组制订了审计口程表，其中包括活动内容、每个活动的时间安排和每 个活动的负责人⑥审计策划会议在木项冃中，环境审计工作小组制定了《森林审计指南》在此会议期 间，将提交各小组制定的审计计划草案，在定稿前将由同行和专家对草案进行 讨论和审核策划会议结束时，每一个最高审计机构小组将准备好一份最终形 成的审计计划，提交相应的最高审计机构审批泰国审计总署所选择的审计主题是永久性森林财产，重点是森林的划分⑥最高审计机构的试点审计最高审计机构小组按照经过批准的审计规划对林业环境问题进行绩效审 计在审计过程中，专家小组通过在制定审计计划草案时使用的雅虎群提 供支持审计小组受到鼓励来与其他最高审计机构小组分享自己的经历和 挑战⑥审计报告定稿评审会议审核会议审核、讨论审计报告草案并形成定案最高审计机构小组分享了 最高审计机构的计划，准备在木项冃结束后将审计能力形成制度另外，会议 还讨论了《森林审计指南》、森林审计案例研究草案以及摘要报告草案并提岀 了反馈意见，摘耍报告中汇编了审计结果、对试点审计的建议和面临的挑战永久性森林资产：森林划界审计国家林业政策的冃的是使林区而积至少占国土而积（约为204800平方公里）的40%,以便增加雨水吸收，维护木料需求平衡，其中林区乂分为25%的防护林和15% 的生产林。

此外，国家森林政策还规定有超过35%的斜坡地区为林地，禁止对这些 区域签发廿发契约和证书总Z, 2007年，泰国的林区总面积为172185平方公里， 占该国总面积的34%c经济、旅游业发展和人口增长，以及农产品物价控制均导致了森林入侵现象，这 种现象影响对耕地的需求，而对耕地的需求则是森林减少的主耍原因森林分界不清是森林机构与具他相关机构，或政府部门与周围居民在土地使用上 发生冲突的主要原因，然而森林机构仍不能管理或解决这类问题审计目标1) 确定三个部门的森林界限是否清晰或被掩盖2) 评估地界是否与周围的群众相协调审计范冃“永久森林财产：森林界限划分”的审计范用是对自然资源和环境部(MNRE)负责森林管理的三个部门审计2002年至2011年间的森林界限这三个部门为；(a) 皇家林业部(RFD)(b) 国家公园、野生动植物保护部(DNP)(c) 海洋和沿海资源部(DMCR)审计方法使用了许多收集数据和信息(包括原始数据和二次数据)的工具: ⑴ 文档审阅；用于审阅关于森林界限的所有数据和信息2) 审计取样；泰国共有1,462个林区我们选择了 65个以上三个部门负责的65个林区作为样本21个选定林区由皇家林业部负责保护35个选定林区由国家公园、野生动植物保护部负责保护 11个选定林区由海洋和沿海资源部负责保护(3) 访谈；在中央车事处同行政人员、权威人士和官员进行了深入访谈，他们的工作 与3个机构的森林划界和森林管理责任有关，并在地区办事处进行了集体讨论面 谈，以此來收集有关泰国森林划界和森林管理的问题和建议。

采访行政人员、权 威人士及附录3所示的其他涉及森林界限的相关机构官员，在各机构中搜集有关 森林界限的问题与建议对居住在森林中以及附近的周围人群进行采访，由此收集周围人群与官员Z间的 矛厉与冲突4) 调査问卷；审计小组针对参加小组讨论的行政人员、权威人士以及官员们设计了 调查问卷，以便了解森林分界的情况、限制以及相关建议观测；设计通过观测来收集被观测区域的原始资料，如边界位置、林区情况、侵蚀情况，边界标志/标记情况等6)专家；因为森林界限是一个非常复杂的问题它需要专家们在全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)和遥感技术方面有经验的专家然而，审计总署在 这些领域的知识还不很不足，因此审计总署雇了 2名顾问来帮助审计小组7)分析审计结果；审计团己经执行了以下过程；-列出审计中发现的所有问题-分析问题间的联系，并将问题分解成起沁绕髡进行分析，再起草审计报告审计持续时间自2010年10月至2011年9月森林审计结果在泰国，在自然资源和环境部领导下，三个机构对森林管理负责皇家林业部对 拥有1221个保护林的生产林负责至于保护林，国家公园、野生动植物保护部负责 123个国家公园、58个野生动植物自然保护区，和60个禁猎区的工作。

海洋和沿海 资源部对由1270个多边形地区组成的红树林负责关于皇家林业部、国家公园、野生动植物保护部和海洋和沿海资源部对森林划界 的审计发现为：没有清楚地界定和覆盖森林划界；边界标记无效且不起作用；森林划 界不为周围群众所接受；在同一地区，大量地面控制点参照不同的标准详细结果如 下：审订结果1:森林界限未明确界定和覆盖泰国森林界限的边界和坐标仍不明确，也未覆盖所有森林由不同官员修正的森 林边界因没有修正标准而有所不同此外，附录法律的地图中所显示的森林边界与受 政府官员保护的边界不同；未包括分水岭地区；并与居民区或具他机构的责任区重 叠原因即是一些森林的公开地图在绘制时没有进行地面校正，坐标不明根据此项审计结果提出的建议是政府须按以下方式进行管理:1. 确定政策，指派主要机构去划清森林界限，指挥相关机构整合信息，以同一方向 和标准来制定行动计划2. 通过公平对待周围人群，确认或声明对入侵提出诉讼以及在重叠区域提出诉讼的 方向3. 通过同地而测量一并证明土地所有权，确认证明土地所有权和发放土地所有权的 方法4. 审核国家林业政策中的森林冃标，尤其是防护林，一便与实际情况相符5. 确定泰国土地管理的主要责任机构，并授权该机构领导并管理相关机构。

6. 选择具备林业界限划分知识、能力和经验的人成立委员会或工作小组，检查和在 地面校正林业界限划分过程另外，在府区内，府政府应参与到森林划界并边界 问题解决7. 指派林业机构整合森林划界划分信息、工具和人员管理森林边界的调整和修订法律所附的地图上的森林边界调查结果2：边界标记无效一些森林样木的边界标记无效，因为这些标记没有充分覆盖，尤具是侵蚀的风险 区域，并且，由丁各森林机构间或者拥有自然特征的地区缺乏关丁•森林边界标记的整 合数据库，在同一地区进行过好儿次边界标记此外，未能得以解决的边界标记问题 没有得到报告，导致在操作中出现欺骗的危险对审计结果的建议：林业机构必须重视在急转弯处及有侵占危险的地区设立界 限标志，划定清晰的森林界限才能消除重叠问题，整合森林界限信息，设置内部控制 系统，核实界限标记的准确度和透明度审计结果3：附近的人们不能接受这个森林分界线据观察，我们发现洞穴周边的界限标志被周边居民拆毁，他们声称口己拥有这片土地的所有权，因为在这片地被宣布成为一片森林Z前，他们就已经在此定居并在 那里耕种了这表明周边居民不同意这个森林界限对此次审计结果的建议是森林机构必须重视同周边居民的关系上，使具理解并接受森林界限。

此外，公众参与是一个很重要的过程，它能让周边居民认识到边界标记的FI的，并同森林机构合作保护森林审计结果4：在同一区域，大量地面控制点的标准不同在泰国，许多政府机构为了自己的操作设立了地面控制点据观察发现，在没有整合地而控制点信息的情况下，在同一区域设立了许多地而控制点因此，预算开销大但乂缺乏效率对此，审计提出的建议是政府必须下令根据相同标准去修正可用的 地面控制点，同吋为了保证精确性和可靠性，修正地面控制点的坐标此外，政府必 须指派主要责任机构，整合泰国所有的地面控制点数据，同时，允许其他机构在操作 和规。