地票交易制度研究.doc

. . . 创新土地交易模式 促进城乡统筹发展——地票交易制度研究几江街道办事处 许 冬摘要：2008年12月4日，酝酿已久的农村土地交易所正式挂牌成立农村土地交易所的职能是在农村土地交易所监督管理委员会的领导下，在市国土资源、农业、林业等行政主管部门指导下，建立农村土地（实物和指标）交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务其中，农村土地指标交易又称为地票交易，截至2010年6月8日，共交易地票20000亩，成交额为21.36亿元，成交均价10.68万元/亩，最高成交单价14.50万元/亩[1]地票交易制度为首创，一经推出之后，引起全国关注本文主要通过对地票交易制度各个环节易主体的权利义务、地票交易制度设计、土地行政管理部门和农村土地交易所在地票交易中的职责职能进行研究探讨，提出笔者对于地票交易制度的政策建议关键词：地票交易 权利义务 制度设计第一章、地票交易制度释义1.1、地票交易制度的定义 《农村土地交易所管理暂行办法》第十八条规定：本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地与其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。

前述用地指标的凭证就叫做地票，在市农村土地交易所进行的城乡建设用地挂钩指标交易就叫做地票交易1.2、地票产生的程序《农村土地交易所管理暂行办法》第十九条规定：指标严格按照以下程序产生：　　（一）市国土资源行政主管部门依据土地利用总体规划、城镇规划，编制城乡建设用地挂钩专项规划，确定挂钩的规模和布局，经市人民政府批准后实施；　　（二）土地权利人（包括农村集体经济组织、农民家庭与拥有土地权属的其他组织）向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出土地复垦立项申请，经批准后复垦所立项的土地；　　（三）在土地复垦完毕后，复垦方向区县（自治县）国土资源行政主管部门提出农村土地复垦质量验收申请；　　（四）区县（自治县）国土资源行政主管部门按规定组织验收，验收合格后，按照市土地复垦有关规定，向市国土资源行政主管部门申请确认并核发城乡建设用地挂钩指标凭证《农村土地交易所管理暂行办法》第二十一条和第二十二条对用于地票交易的复垦土地进行了条件性规定，第二十一条规定：农村土地申请复垦的条件：　　（一）申请农村建设用地复垦，必须提交该土地的权属证明、土地勘测定界报告、土地利用现状图、土地分类面积汇总表；　　（二）凡农民家庭申请农村宅基地与其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以与拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；　　（三）凡法人或其他组织申请农村建设用地复垦，必须提交土地所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料；　　（四）凡农村集体经济组织申请农村建设用地土地复垦，必须出具集体土地所有证或其他权属证明，以与本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意复垦的书面材料。

第二十二条规定：禁止复垦以下土地用于指标交易：　　（一）土地利用总体规划确定的城镇建设用地围以的；　　（二）使用权或承包经营权权属不合法、不明晰或有争议的；　　（三）违反土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇规划的；　　（四）司法机关依法查封或以其他形式限制土地权利的；　　（五）以前签订的土地交易合同约定事项尚未完结的1.3、地票交易制度出台的背景自新中国成立以来，我国对土地实行了社会主义公有制，这一国策从未改变过《中华人民国土地管理法》第二条规定：中华人民国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制第八条规定：城市市区的土地属于国家所有农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有虽然土地社会主义公有制这一国策从未改变过，但是农村土地的使用形式却经历了很多变化改革开放以前，中国农村集体土地一直延续“集体所有，集体经营”的模式，直到1978年改革开放，农村实行土地家庭联产承包责任制以后，变为 “集体所有、农户经营”家庭承包责任制实行后，土地所有权和经营权实现了分离，与改革开放以前“集体所有，集体经营”的模式相比，这种分离极大的调动了农民的生产积极性，农业生产热情空前高涨，农业也受惠于这一模式得到快速发展，在很大程度上推动了农业生产力的进步。

但是，随着农业生产力的不断提高，农业科技成果的应用带来农村劳动力的解放，城市的不断发展和扩，城乡差距越来越大，如何盘活农民手中的土地资产，使广大农民群众分享经济发展和土地增值带来的成果，缩小城乡差距成为一个迫切而现实的命题目前，我国农村土地无论是流转的方式、流转的围、还是流转中的价值体现和价格发现，都处于一种初级的水平，对土地的合理利用，对提高农村居民的生活水平，贡献较小加上农业基础薄弱，农村的发展严重滞后，与快速工业化和城镇化相比，城乡贫富差距不但没有缓解，还有持续拉大的趋势自1997年，市被国家确定为第四个直辖市以来，经济社会快速发展，城乡居民生活水平不断提高2007年，国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区试验区的设立，使得在土地政策等方面具有了先行先试的政策优势，为的发展提供了前所未有的历史机遇2008年2月出台的《国务院关于推进市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准建立统筹城乡的土地利用制度，第三十二条规定：“尽快划定永久性基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高加强土地整理工作，支持和指导创新土地整理复垦开发模式按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。

规承包方之间以土地承包经营权入股，开展“发展农民专业合作社”试验项目严格农村宅基地管理，保障农户宅基地用益物权稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点设立农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规”以2008年6月27日国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为基础，2008年11月17日，市人民政府第22次常务会议通过了《市农村土地交易所管理暂行办法》2008年12月4日，以农村土地实物和土地指标为交易标的的市农村土地交易所正式成立，中国的地票交易制度诞生了1.4、地票交易制度的创新意义[2]地票交易制度具有如下创新意义：1、地票交易制度是农村土地使用权流转的一次新探索地票的创设，可以使农村多余的建设用地，通过复垦形成指标，进入土地交易中心进行交易，为土地流转，土地集约，高效使用土地提供了制度平台并巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，通过激励相容的市场机制．实现了远郊农村建设用地与城镇建设用地之间潜在的供需关系，对于解决我国农村宅基地空置等低效率使用问题、打破城镇发展普遍遭遇的土地资源瓶颈，具有较强的现实意义。

同时，我国正在探讨农村金融的新思路，地票的出现，为权利证券化也提供了一个新的制度进路 2、有利于建立城乡统一的土地市场党的十七届三中全会显示,我国土地制度改革将以“农村集体土地享有国有土地平等权益”破题,将逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益这意味着农村和城市土地拥有者的权利一致,集体土地与城市(国有)土地同地、同价、同权地票”借鉴了 “城乡建设用地增减挂钩”政策 其目的是带动农村要素市场的发育，促进农村资本、技术等其他要素市场建设 3、有利于耕地保护以“先补后占”替代“先占后补”的用地模式，“先造地后用地”先把农村建设用地转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好一方面农村闲置土地资源依法有序退出，解决农村建设用地浪费问题；另一方面，城市建设用地有比例有节奏增加，解决了城市建设用地紧的矛盾，可以更好地实现市守住3256万亩耕地红线的保护目标 4、有利于城市反哺农村农村集体建设用地与城市建设用地远距离、大围的转换，一方面可缓解城市建设用地紧，带动城乡之间土地要素流转，大幅度提升偏远地区的农村土地价值，另一方面，实现了城乡级差地租的价值化，这个价值可以转化为大城市反哺大农村的资金来源。

　5、有利于增加农民收入农民通过分享地票收益增加收入，促进农村劳动力转移城镇转移，增加对农业投入的资金，提高进入城镇后的生活保障水平和发展能力 6、缓解城市建设用地紧的局面在地票交易制度实施以前，我国征收农村土地进行城镇建设，只能依靠每年国家下达的有限指标而地票交易的出现，则让现实的用地制度多出了一条市场化的渠道并且产生地票的土地都是通过对闲置农村宅基地与其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业用地等农村集体建设用地进行复垦之后形成的通过复垦整理，置换出相应的城市建设用地指标，这不会减少基本农田的数量地票作为政府征地的补充，成为经营性用地需求的指标来源，参与城乡统筹市场 7、有利于实现土地资源合理配置通过地票交易制度使市场这只看不见的手发挥调节作用，大围、远距离、跨空间的通过市场选择，让适合农业生产的土地继续进行农业生产，让更适合城市建设或工业开发的土地进行城市建设或工业开发，最大限度的实现土地资源的利用价值1.5、地票的性质根据《农村土地交易所管理暂行办法》第十八条的规定，地票是“农村宅基地与其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标”的凭证。

地票交易制度的实质是在不同的时空围构建一条农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加的渠道，地票实际上就是指城乡建设用地增减指标通过地票交易实现指标的跨空间转移，减少农村集体建设用地，增加城镇建设用地，同时承载城乡统筹、劳动力转移、农民进城、城市反哺农村、增加农民收入等社会目标指标是指“衡量目标的单位和方法”，《农村土地交易所管理暂行办法》第二十七条规定：指标购买用途：（一）增加等量城镇建设用地；（二）指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费但是，地票的持有人在农村土地交易所拍得的地票并不是建设用地使用权，地票持有人拍得地票后可在城市总规划围有选择性寻找地块，幷向政府提出征地建议政府按程序对该地块进行征用，幷作为经营性用地进行招拍挂地票的持有人在招拍挂过程中不享有“优先权”，和其他企业成为平等的竞争者地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”这是地票价值的直接体现可见，地票并不是拥有某个建设用地地块土地使用权的凭证，而是赋予地票持有人对建设用地地块进行选择和提出征地建议的权利，即建设用地地块选择权和征地建议权第二章、地票制度运行研究2.1、地票产生阶段2.1.1 复垦《农村土地交易所管理暂行办法》第二十一条第二款规定：“凡农民家庭申请农村宅基地与其附属设施用地复垦，必须提供集体土地使用证或其他权属证明，以与拥有其他稳定住所、稳定生活来源的证明和所在农村集体经济组织同意复垦的书面材料”。

实际上，农村宅基地与其附属设施用地复垦的实现基本上都是政府推动的结果，农民往往是处于被动接受的地位农民往往也只有附着于其宅基地之上的唯一的一套房产，宅基地的复垦意味着农民对宅基地的放弃所以，笔者认为，出于保护农民利益和维护社会稳定的需要，在进行复垦之前，区县地方政府应当会同具体实施土地复垦的项目公司，解决好农民的住房问题，先将农民的住房问题解决好之后再进行土地复垦《农村土地交易所管理暂。