房地产税开征的法治困境及其对策.docx

房地产税开征的法治困境及其对策 徐伟红　杜钢建摘 要：当前房地产税开征在法理层面存在争议，相关法律法规、程序规范已经不能适应社会经济发展的需要，房地产税开征偏离了法治轨道针对这些情况，对房地产税开征的税权配置、法律体系、立法主体、程序以及监督等维度所处的困境进行了分析，且从法治的角度依据税收法定原则提出了要构筑房地产税开征法治屏障的策略，以确保房地产税开征适应社会经济发展关键词： 房地产税；税权；程序；税收法定： ： A ：1003.7217（2018）01.0154.07“要想征税，先要立法，新税种的设立、税法的制定等都必须经过法律程序”[1]，房地产税开征亦不例外房地产税主要是指“国家或地区对房地产课税的总称，它是由各种不同的房地产赋税配合而组成的一个系统的税收体系，用以完成该国或地区的房地产政策，特别是土地政策目标”[2]开征房地产税就必须先立法且要依照一定的程序，房地产税法是2015年8月全国人大常委会公布的立法任务之一，到目前为止，我国尚未制定专门的房地产税法当前学术界主要对房地产税开征出现的弊端如税率制度不合理、计税依据不统一、征收范围不大及房地产税的地位和功能等进行了研究，如刘洪玉指出我国房地产税制税基过于狭窄，征收范围不大[3]；张学诞等对房地产税存在的问题进行了研究，指出保有环节的税负增加有利于抑制投机，用房地产税调节房地产价格，需要进行差异化调节措施，灵活选择和合理运用有关税收手段[2]；陈志勇等对土地出让金制度进行了研究，指出不应将其纳入房地产税中[4]。

但是学术界对房地产税开征是否适宜还存在很多争议，房地产税开征在法治领域存在很多弊端，笔者拟就这些争议、弊端及其解决方式进行研究一、房地产税开征具多重效应是否开征房地产税，这个问题的解决关系到是否能凝聚民心以及解决一系列现阶段我国面临的深层次的问题，因此这个问题必须弄清楚台湾谢哲胜指出，“顾及课征房地产税必将导致资金外移，甚至造成房地產市场硬着陆，可能引发金融风暴，因此，大陆地区现阶段似乎仍不适宜课征房地产税”[5]但是美国侯一麟、中央财经大学任强指出现阶段房地产税开征是合适的，且可起到“一石多鸟”的作用，“有助于解决前期改革中积累的一系列深层次问题”[6]虽然开征房地产税会使得资金外移或者可能引发金融风暴，但是这可依据税收法定原则通过法律和政策来进行控制，“征税权是代议机构绝对保留的权力，征税必须征得公民的同意并制定法律”[7]，我国《宪法》第十三条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”[8]，因此，从中央到地方各级人大要对作为纳税人的公民负责，既要保障公民权利，又要能起到制约政府权力的作用笔者以为，依据受益论，房地产税是受益税，不会出现扭曲当地的资源配置情形，若在法律和政府的严格管控之下，开征房地产税是完全可行的，其理由如下：第一，对政府的激励效应。

房地产税开征可发挥稳定的筹集财政收入的功能，为政府带来可靠而稳定的财源很多地方政府负债严重，为了填补财政空缺而征收土地出让金和其它非税收入以致形成了严重的“土地财政”现象有的学者指出，“我国目前急需刺激消费，改善民生，实现国民收入的公平分配因此，当前的问题不应该是加税，而应该是减税”[9]，故不赞同开征房地产税或者主张应等条件成熟后再开征，或者主张要使得税负不致于过重，地方政府财政能力不足应通过调整政府间分配关系来解决但是笔者认为，从政府的角度看，房地产税开征确实能增强地方政府的财政能力，因为“财产税是一项相当重要的收入，尤其对于地方政府的重要性与日增加，对于财政困窘的地方政府而言，财产税可成为重要的税收来源，以从事地方建设”[10]房地产税虽然征收成本高、难度大，但是如果把它划分给地方政府就会降低征收成本以及提高效率同时，由于征税对象固定且地域性强，不会出现征税难现象，加之税源易于控制，收入持续、稳定，从而能够对政府产生激励效应，提高政府增强当地的公共服务和保障房建设的积极性根据国外的经验，房地产税可以作为地方政府的主要财源，如美国、德国等虽然我国房地产税不能成为地方政府主要收入来源，但也是收入来源之一，当前房地产市场在不断发展和完善，党的十八大也明确要求加快房地产税立法并适时推进改革，因此，开征房地产税已势在必行，这将激励各级政府积极提高自身地方治理能力，为老百姓服务。

第二，对税制的协同效应党的十八大报告指出，要“构建地方税收体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”[11]，把完善地方税收制度提上日程房地产税属于地方税，当前我国虽然有一部分城市征收了房产税，但在征税对象、纳税人、税率、纳税环节以及纳税期限等税制方面弊端重重，主要表现在：税种设置不科学、税率确定太复杂，征免对象难确定，财产登记制度和评估制度尚未建立等等解决房地产税制存在的这些问题，对我国的税制形成协同效应，如在房地产税计税依据方面，可以把土地和房屋等的市场价值作为计税依据，这样既包括了土地的级差收益，也包括了土地和房屋的时间价值，这为进一步确定税率、征税对象等提供了重要方便，将使税制结构更趋于合理房地产税开征把房产税和地产的相关征税相统一，将土地增值税及房地产相关的营业税与附加税取消，可避免重复征税，促进土地出让的可持续性，建立一套房地产投资、交易、占有和所得等环节进行征税的房地产税体系第三，对居民的公平效应房地产税收可用于公共服务和居民保障房建设，缩小居民收入分配差距，这在深化房地产税开征过程中有利于增强对居民的公平效应改革开放以来，社会贫富差距逐渐扩大，富者资本雄厚，而贫者收入微薄，巨大的贫富差距需要政府采取有效措施对社会财富进行调节，社会财富的二次分配就显得非常重要，开征房地产税便是其中一种有效方式。

根据受益论，地方政府将房地产税收用于公共服务如公共卫生、交通设施以及教育设施等，可使得纳税人能更好地享受这些公共服务，也能给生活较困难的人提供保障房来解决他们的住房问题房地产拥有者纳税能力可根据其拥有的房地产体现，通过设置不同的税率对拥有房地产量不同的所有者征收，可以弥补个人所得税在调节收入分配差距方面的局限性，能有效地调节本地区贫富差距，改善分配领域中的不公平状况，最终让房地产税和房价形成一个良性循环endprint第四，对市场的调节效应房地产税开征可缓和购房压力，促进房地产市场的健康发展，增强对房地产市场的调节效应有的学者认为“当前房地产市场的热度未降的原因，主要是因为保障性住房供应不足，加上地方政府对土地出让收入的饥渴，有意识地控制土地供应的规模，造成整个市场供应不足，而不是因为没有征收房地产税”[12]这只是从市场经济的角度来进行分析，但是中央明确指出，“房子是用来住的，不是用来炒的”[13]，这意味着要让住房回归其居住功能，使房地产业变成有利于民生的产业房地产税的开征能使房地产的持有成本增加，从而打击依靠房地产投机达到抑制房价过快增长的目的，且对囤积土地行为进行打击，进而增进土地和房屋资源的使用率，有效缓和购房压力。

当前很多购房者的资金是自身甚至是几代人的储蓄，为还房贷很多人成了“房奴”不但购房者压力非常大，而且房地产市场发展遭遇瓶颈，势必会给整个国家经济带来很多问题，因为房地产市场的发展影响到建筑业、木材加工业、家具制造业、机械业、金融业以及保险业等行业的发展当前各种问题也日益显现：“一是住房市场供需结构不合理，剛性需求得不到满足，保障性住房供给不足；二是房地产资源未得到有效利用，空置房产较多，造成资源浪费；三是投机投资需求旺盛，导致部分中等城市房价增幅过快”[14]要解决这些问题的方法之一就是开征房地产税，从而缓和购房压力，促进房地产市场的健康发展二、房地产税开征的法治困境房地产税开征有很多优点，具多重效应，但房地产税开征在当前法学界还存在很多争议：一方面，是关于房地产税开征的立法目的争议有的学者主张房地产税开征是为了“服务于地方政府筹集当地公众普遍受益的公共支出项目”[15]但有的学者不赞同，他们主张“受当前地方政府支出行为不规范、土地财政和房产税征收阻力等影响，将其设计为地方主体税在短期内还难以实现”[16]对此争议，笔者认为虽然房地产税作为地方主体税短期难实现，但是除了前面所述的优点外，当前土地资源日益变得稀缺，使得近年来一些地方政府“对房地产相关税收依赖度正慢慢超过土地出让金依赖度”[17]，在长期内能提高土地的利用率。

另一方面，是关于房地产税开征的法理基础的争议这个争议主要集中在两个层面：土地出让金问题和土地终极所有权问题有的学者主张“我国土地所有权归国家所有，土地使用者不具有土地所有权土地使用者缴纳的土地出让金是使用权转移产生的租金因此，本应针对房产所有者征收的房产税，如果向不拥有土地所有权，只有土地使用权加房产所有权的房产所有者征收，确实存在一定的合法性障碍”[18]，更有学者指出：“其他开征住房保有环节税收额国家是土地私有制，而中国是公有制，一切城镇建成区的地皮都是国有的，在国有土地上对使用者征税在法理上有硬障碍”[19]对此争议，笔者认为：首先，虽然已经缴纳土地出让金，再征收房地产税有重复征税之疑，但土地出让金只是租金，并不能划为税的范畴开征房地产税是要为公众提供公共服务，各级政府是为公共管理筹措资金的管理者，居民可以在规定期限内对国有土地占有及使用，这种土地使用权能成为征税标的物其次，当国有产权和使用权代两步“利改税”时就已经在财税理论和实践上解决了，今天却仍被反对者们拿来作为法理不通的盾牌最后，国外的土地也并不都是私有的，同样存在对公有土地征收房地产税的情况如新加坡的土地主要有国有和私人所有两种形式，新加坡在对国有土地使用权出售后，对所有房地产都要征收房地产税。

[20]由于我国还处在社会主义初级阶段，我国房地产税的征收在法治上还存在着许多问题第一，税权维度房地产税税权配置失衡致使制约性不强房地产税属于地方税，地方税税权划分到底是集中还是分散，到底采用哪一种模式，由本国的国情和政治制度决定国际上很多国家主要通过分税制规范中央和地方之间的税收分配关系以及地方各级政府职能，“在分税制设计中，虽然对于税种的具体选择还存在不同看法，但基本上对于将房地产税列为地方税体系并无异议”[21]《宪法》和《立法法》规定我国房地产税税收立法权由全国人大及其常委会行使，国务院及地方各级职能部门可制定除了企业所得税、个人所得税等税种法律法规外的其它税的行政法规，但在1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》文件颁布实施后，地方税收立法权被极度压缩，只拥有了一些对税率的调整权、细则的制定权和税收减免权等，这同样也造成了我国房地产税权配置失衡房地产税权集中于中央，中央可根据自身的财政状况调整税收制度，使得税收体制不稳定，中央和地方都为了各自的利益不断地博弈，却没有制定一套规则地方需根据中央统一制定的税收制度开展工作，他们在实践中往往从自身利益出发来调整、修改税法，容易产生腐败行为。

地方政府通过房地产税开征获得的收益并不能跟在“土地财政”获得的收益相称，导致他们积极性并不高，受利益的驱动，为增加财政收入，以权代法、以言代法进行收费现象较为严重房地产税现行相关法律是通过授权立法进行的，立法机关的房地产税立法权跟其他很多税种一样处于弱化和虚置地位从中央到地方各级人大及其常委会与各地方各级行政机关的立法权不能进行有效监督和制约，最终使得行政权力过度，削弱了立法机关的立法权第二，法律体系维度房地产税立法层次低致使严谨性不够当前我国经济下行压力增大，国家颁布的调控房地产的政策已经滞后于经济发展需要，一些地级市和省会城市房产过剩，再加上全国不动产等级制度和房地产评估制度不完善，社会难以形成共识这些都在一定程度上导致房地产税立法难度增加当前我国房产税开征主要是依据1986年制定的《中华人民共和国房产税暂行条例》，。