钮菊生公共政策分析第七章政策终结课件.ppt

第七章 公共政策终结分析本章要点：●政策终结的地位和作用●政策终结的种类与方式●政策终结的障碍和终结的策略1第一节 政策终结概述一、什么是政策终结顾名思义，终结是终止、结束之意有西方学者将政策终结 简要地界定为“对政府特定的职能、计划或组织的故意的结束或终止 ”我们将政策终结界定为：政策决策者通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或 无效的政策的一种行为P222）政策终结发生在政策评估之后，是人们主动进行的，是提高政策绩效的一种政策行为政策终结不仅代表旧政策的结束，而且 象征着新政策的开始如下三种情况都可以看作政策终结：（１） 政策使命的结束；（２）失误政策的废止；（３）稳定的长效政策 转化为法律2二、 政策终结的特征（1）强制性一项政策的终结总是会损害 一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈 的反抗因此，往往靠强制力来进行2）更替性政策终结意味着新旧政策的 更替，是政策连续性特殊表现3）灵活性政策终结是一个复杂而又困 难的工作，必须采取审慎而又灵活的态度，处 理好各种动因和关系3案例（国有股减持 ）• Ⅰ.背景介绍 – 国有股：– 广义上指：所有股份制企业中的股份，包括国家股 和国有法人股两部分。

– 狭义上指：上市公司中的国家股和国有法人股， 也就是在上市公司改制设立时，政府和国有企业以 发起人的身份以国有资产注资后形成的股份– 国有股减持 ：国家（或国有法人）以股东身份将其 所持上市公司股份以适当方式和价格，部分甚至全 部出售给其他投资者，以取得现金或其他形式财产 权的一种市场交易行为 4• 国有股减持目的：实现“政企分开”，转变企业的运行机制，使它 们能够真正成为市场经济中的一个经济主体，为实 现经济体制的根本转变奠定必要的微观基础• 国有股减持实践 ：我国先后进行了两次国有股减持的实践：一次 是1999年“中国嘉陵”和“黔轮胎”的国有股减持配售 ；另一次是2001年依据《减持国有股筹集社会保障 资金管理暂行办法》进行的国有股存量发行减持5Ⅱ.案例分析• 正确的政策主体• 明确的政策目标• 良好的政策环境• 错误的政策• 错误的结果：国有股减持政策的终止 1.7万亿元市值换来纠错机制6正确的政策主体：－－上市公司国有股所代表的国有资产，其最 终所有者为全体公民，政府是代理国家行使 国有股股东的权利，这实际上是一种“委托－ 代理”关系，国务院作为中央政府授权财政部 制定国有股减地的政策更是顺理成章。

7明确的政策目标实施国有股减持的战略意图是：–是深化国企改革，实现国企战略性重组 的需要；–是拓展社会保障基金来源，以构建我国 深化经济改革，加速结构调整所需的深 厚的民意基础和良好的社会环境的必要 条件；–进一步规范和促进我国证券市场发展的 需要 ；8• 良好的政策环境从20世纪70年代未开始的中国经济体制 改革选择了一条渐进式的道路渐进式的必革，通过增量的发展和市场 机制作用领域的逐步扩大，不仅避免了改革 可能引起的社会经济剧烈震荡，而且实现了 国民的经济的持续快速增长当前，我国的改革已经进入到了攻坚阶 段，国有股减持作为一个具有代表性的改革 攻坚难题这时出相机浮出了水面9• 错误的政策－－错误的政策方式：国务院于2001于6月13 号颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理 暂行办法》，该办法规定，国有股减持主要采 取国有股存量发行的方式凡国家拥有股份的 股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股 票时，均应按融资额的10％出售国有股，减持 国有股原则上采取市场定价方式10错误之处：• 在首发和增发中按市场价格减持国有股，显然是 难以让市场接受的• 由于非流通股股东与流通股股东之间在投入资金 上存在显著差别，前者要大大低于后者（注：非流通股 指国有股和国有法人股。

由于我国的上市公司的股份不 是全流通的，占绝大部分的国有股是在当初设立股份公 司时由国家以每股极低的价格购入的所以投入资金要比 流通股股东按市价购入的股份所投资金低得多因而 将国有股减持与首次发行、增发“捆绑”起来的做法，虽 可以扩大国有股减持的收入，但广大投资者的实际利益 却受到了损害• 这种低质资产高价卖，实际上就是与民争利，损 害广大股民的利益，必然导致这项政策的终结 11国有股减持政策的终结：• （ １）在政策终结时采用“试错法”的方式，（即在 政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目 ）国有股减持政策方案的制定，我国政府采取的就 是“试错－纠错”的政策制定方法• （２）在政策终结的类型就属于政策本身的终结 国有股减持政策方案从6月12日公布之后，在执行 了3个月后，即在10月22日由中国证监会宣布：“在 具休操作办法出台前，停止执行有关国有股减持的 规定“，国有股减持这项政策本身就这样实宣告终 结，同时隔天10月23日股市全线飘红（开盘5分钟 内两市1000多支股票全面涨停，实属罕见） 12教训：• （1）“这是明目张胆的圈钱，是强盗抢钱的行经”• （2）投资者“以脚投票”：造成资金撤离，股市大 跌，沪市综合指数到10月18日已从6月份的2245点 跌到1650点，到10月22日降到1520点。

• （3）花了西瓜的钱捡了个芝麻果，未来不足几十 亿的社保基金，市场3个月中损失1.7万亿的市值13政策终结主要是针对以下四种情况进行• 一是已经实现了政策的既定目标；• 二是发现政策背离了既定目标；• 三是发现政策完全是多余而无效的；• 四是政策的实施引发了更为严重的问题： 案例：南京“最顽固”的“一房一价”政策终结14三、政策终结的地位政策分析学者对政策过程的阶段、功能活动环节做出了不同 的划分尽管他们所划分出的阶段或环节的多少不同，但多数学 者将政策终结放在政策过程的最末端，即最后的一个环节或阶段 ，将之视为理性化的政策过程的最后结果，或政策（政治过程） 的一个有机组成部分然而，终结也往往被当作过程的开端而不 只是末尾，即纠正一项错误的政策或一系列项目或修正项目的假 定或构成成分的开始因此，终结不只是对一项政策的了结，而 且意味着修正或调整政策终结在政策过程中的地位主要表现在两个方面：• 一政策终结宣告了旧政策的结束；• 二是政策终结预示着新政策的启动政策终结在政策的周期循环中担负着承上启下、开拓未来的任务 ，是政策过程中不可或缺的一个环节15四、政策终结的作用 •1、有利于节约政策资源因为政策终结意味着政策活动的结束，某种机构、规划、惯例的终止，以及 有关人员的裁减。

因此，政策终结可以减少人力、物力、财力的无效消耗，从而 节省有限的政策资源•2、有利于提高政策绩效当一项政策在实施中失败，无法解决所面临的政策问题时，旧政策的终结就 意味着新政策的启动、新规划的诞生以及相关机构和人员的更新与发展，这无疑 有利于更好地解决问题，促进政策绩效的提高•3、有利于政策过程的优化和政策质量的提高 政策终结有助于促进政策优化，表现在两个方面：一是政策人员的优化；二 是政策组织优化政策组织的优化是公共政策优化的核心内容, 优化的政策人员 只有在优化的组织机构中才能制定和执行优化的政策案例：“限小“政策终结 中国取消对小排量车歧视政策16一、政策终结的因素（1）触发机制——政策终结的导火索（2）政策评估——政策终结的前提（3）利益格局的变动——政策终结的根本性因素（4）领导者的执政能力以及个性特征——政策终结的人为因素5）公共舆论的推动——政策终结的环境因素第二节、政策终结的主客体、类型 与方式17• 二、政策终结的主体（P223）政策决策机关及其领导人• 对政策终结产生影响作用的有：（1）政策反对者（2）改革者（3）利益受损者18三、政策终结的客体• 1、权力与责任 政策执行首先表现为权力的履行和责任 的承担，而政策终结则预示着相应权力的丧失和相关责 任的放弃。

• 2．政策功能(服务与管制) 政策功能主要表现为政策执 行机构所提供的服务或管制，政策终结则预示着相应服 务的停止或相关管制的撤销• 3、相关组织 政策执行活动是组织活动，必须通过一定 的组织来完成，而政策终结通常会伴随相关组织的缩减 或撤销 • 4、政策本身• 5、公共政策执行方案 19四、政策终结的类型政策终结有如下四种类型，它们所遇到的阻力依次递减：(１)功能的终结, 即终止由政策执行所带来的某种或某些服务；(２)机构的终结, 伴随着政策终结进行的机构缩减或撤消，就是机构终结；(３)政策本身的终结；(４)项目的终结，即政策的具体项目以及执行措施的终结20五、政策终结的基本方式 －－渐进、连续、不断渗透、由点及面的变革方式• 1、政策替代 －－指用新政策替代旧政策，但所面对的政策问题 和政策目标基本没有改变（养路费改燃油税）目的：更好解决旧政策没有解决或根本解决不了 的问题，以满足目标群体的政策需求，实现政策目 标• 2、政策合并 －－指旧的政策虽被终止，但部分实际功能并没有 被完全取消，而是将其合并到其他政策内容中去方式：终止的政策内容合并到一项已有的政策中把两项或以上终止的政策合并为一项新政策21• 3、政策分解 －－就是将旧政策的内容按照一定的规则分解成几 部分，每一部分形成一项新的政策。

例如：单位保障－－养老保险、失业保险、人寿保 险、医疗保险、生育保险等• 4、政策缩减 －－就是采用渐进的方式，一步步对政策进行终结 ，其目的是有效缓解因政策终结所带来的巨大冲击 ，逐步协调各方面的关系，比较稳妥地实施终结， 减少那些不必要的损失例如： 物价政策改革老人老政策、新人新政策：驾照、司法考试 、分房…22第三节 政策终结的障碍和措施一、政策终结的障碍1. 相关者的心理抵触那些与政策相关的人员都愿意看到政策继续存 在下去，却很少有人喜欢听到计划失败或计划改变这种心理上的 抵触往往在政策面临终结时会表现的尤为明显对政策终结存在抵 触心理的主要有三种人：（１）政策受益者；（２）政策制定者； （３）政策执行者这三类人的心态，往往成为政策终结的首要障 碍这种心理障碍的存在，又使人们在解释政策失败时，常常倾向 于从环境因素中去寻找原因，而不愿检讨政策本身的失误2. 现存机构的持续性政策执行机构有如其他社会政治组织一样，都 具有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕它已经无事可做，没有再存 在的必要，情况也一样这就给政策终结带来很大的困难机构的 持续性表现在三个方面：（１）机构的惯性；（２）机构的生命力 ；（3）机构的动态适应性。

燃油费改税改革难点之一：30万征稽员难安排23一、政策终结的障碍3. 行政机关的联盟执行某项政策而获既得利益的行政机关，往往会在政策面临终结时结成联盟，共同反对政策终结这些反对终结的行政机关，一方面会要求其内部成员齐心协力共同抵制终结；另一方面则互相团结、拉拢和接近政府内外有影响的人士抵制终结4. 利益集团的阻碍由于公共政策大多涉及利益与价值的分配，因而各利益集团必然千方百计地努力影响公共政策当政策终结迫在眉睫时，反对政策终结的利益集团为维护既得利益，必然会采取各种合法或非法的途径如游说或行贿等，以阻止政策终结利益集团的存在，使得公共政策终结更为困难245. 程序上的复杂性任何政策的确定和组织机构 的建立，都是通过一定的法律程序进行的，同样，政策 的终止和组织机构的撤消，也必须按照法定的程序来办 理程序上的复杂性往往影响政策终结的及时进行立 法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重， 举棋不定因此,许多政策经终结行为因此受阻于法律 的滞后性6. 社会舆论的压力通过报纸、刊物、广播、电 视等新闻媒介所形成的社会舆论，不能不对政策终结产 生影响西方国家称社会舆论为与立法、行政、司法并 立的“”。

如果某一项需要终结的公共政策受 到舆论的广泛支持，无疑会受到极强的。