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浅谈政府信息公开视野下个人信息的保护论文关键词：政府信息公开个人信息保护信息控制权利益均衡论文摘要：《政府信息公开条例》的实施标志着我国政府信息公开 制度建设发展到一个新的阶段，但是，政府信息公开中的个人信息保 护问题也不容忽视,这就需要在政府信息公开所代表的社会公共利益 和个人信息保护所代表的个人利益之间进行平衡政府信息公开是现代行政法构架中的重要制度，其顺应了当 代行政法的控权理念随着电子政务的推进，行政机关搜集公民信息 的能力日渐加强，方式日渐多样化，行政机关在公民不知情的情况下 收集其个人信息以用于行政管理之需，个人信息在被政府收集、处理 并储存后，就不仅仅是个人信息了，同吋也是政府信息，即存在一个 个人信息向政府信息转化的过程正是这个过程使得个人信息走出了 纯粹的私法领域，成为了政府信息的一部分，而个人信息的合理正当 使用影响着相对人的切身权益，个人信息控制权由此也受到了前所未 有的威胁现有的〃透明公民——信息政府〃的格局是危险的，信息公 法保护的目标应是形成"透明政府——信息公民〃的格局，这才符合现 代行政法的控权理念和服务理念在当前强调信息公开的学术氛围中, 学者大多就政府信息公开的制度构建进行研究，而对于公民信息权保 护的关注并不多。

行政主体在信息公开的过程中如何充分保护个人信 息是一个容易被忽视的研究课题一、保护政府信息公开中的个人信息的必要性2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施，一股申请 信息公开的热潮便席卷了整个中国当人们都在热议《政府信息公开 条例》给我们带来的欣喜时，笔者却注意到以下几则案例案例一：2009年3月1日开始实施的《山东省实施〈中华人 民共和国道路交通安全法〉办法》规定：我省机动车驾驶人的驾驶安 全信息，包括驾驶人道路交通违法、事故处理、违法行为累积记分和 涉及驾驶安全的其他信息将全部公开，公安机关交通管理部门还将为 单位和个人查询信息提供便利[1]案例二：2008年11月7日，公安部全国公民身份证号码查 询服务中心面向公民个人推出公民身份信息核查网上自助服务[2] 只耍知道身份证号与姓名，花费5元即可查到该人的照片案例三：广州市国土房管局属下阳光家缘网站，为购房者提 供了权威的发布平台只要输入要查询的项目名称，马上就能进入这 个楼盘，获得该项目所有单位的信息所有信息都用不同符号表示 菱形是抵押，方形是已备案，从阳光家缘公开的项目信息表，就能看 出邻居、朋友谁是一次性购房，谁是分期按揭。

[3]比起那些要求政府公开各种过去藏着掖着的信息的案例，政 府信息公开侵害公民个人信息的案例显得并不显眼，但随着《政府信 息公开条例》的深入实施，由法律上的漏洞和欠缺带来的问题必将逐 渐显现出来，而政府信息公开与个人信息保护Z间的冲突也将愈发激 烈笔者将政府在信息公开过程中侵害公民个人信息的情况分成 两种类型，一是以公开政府信息之名公开他人个人信息，此处有3种 表现形式：一种是政府主动公开了公民的信息造成侵害的；第二种是 申请人中请公开某一信息，政府未通知权利人便公开了该信息并造成 侵害的；最后一种是申请人申请公开某一信息，权利人经政府通知表 示不同意公开，政府最终还是公开了信息并造成侵害的比如山东省 主动公布驾驶员违法驾驶的信息，侵犯到驾驶员的个人信息则属于第 一种，也是较为常见的一种二是基于公共利益的考量，将一部分个人 信息作为公共记录的形式存在而允许第三人基于特定的目的而查询 的，而公共机关没有防止非法的查询、处理以及利用等侵害公民个人 信息情况的发牛，比如公安部提供的全国公民身份证号码查询服务中 心以及阳光家缘网站公开的项目信息表，只要清楚知道姓名与身份证 号码，花费5元即可清楚知道该人的相片；进入阳光家缘网站，输入 楼盘名称，马上就能获知该楼盘所有单位的信息，邻居、亲友谁是〃 房奴〃一目了然，直接侵害到公民的财产隐私权，由于行政机关没有做 好相应的防范机制，导致可能存在笫二:人基于非法目的而侵害到公民 的个人信息，进而侵害公民的合法权益。

二、政府信息公开中披露个人信息的必要限度既然政府信息公开会侵犯到个人信息，那么是不是就应该禁 止政府信息公开呢?显然不是政府信息公开有其合理性与价值现代 政府的管理是建立在大量的信息基础Z上的，其范围涵盖了社会保险、 劳动保障、医疗教育、居民身份认证、税款征收、人事管理和犯罪治 理等各个领域没有准确的信息，行政机关很难对公民做出正确的行 政行为，也无法形成科学、有效的行政政策人们的生产和生活也因 为处于信息时代而产生了对信息的依赖，在信息成为一种公共产品的 语境下，作为公共产品提供者的政府当然负有向公民公开其所需要信 息的义务可见，实现政府社会管理的职能，履行提供公共服务的义 务，保障公民的知情权是政府收集和公开个人信息的价值基础随着行政活动的增多和日趋复杂，行政主体对个人活动的控 制范围以及对个人提供服务的范围都达到了前所未有的程度行政主 体通过多种行政活动收集了大量的个人信息，个人的信息在很大程度 上已经记录在行政主体的文件中，而且由于电子计算机的利用，行政主 体收集、储存和传播信息的能力也空前提高，信息化使行政权力变得更 为强大，减弱了个人权利对抗行政权力肆意扩张的能力，个人信息控制 权受到的威胁超过了以往任何时代。

在政府信息公开的大趋势中，如何 处置政府信息中的这些个人信息就成为一个极为敏感的问题如果说我们可以将政府公开我们的个人信息看作是公共利益 对个人人格权的一种合理的侵犯，那么我们为何不放弃人格权的保 护？我们当然可以考虑放弃，但前提是假设政府可以保证它绝对按照 其收集的信息的目的利用信息，可以保证其所披露的信息均被合理的 利用，可以保证其保有的信息绝对安全很显然，以上的三个假设不 可能绝对成立，那也就意味着政府公开个人信息可能对公民产生更大 的伤害政府信息中包含的个人信息能否开放，如何在公共利益和个人 利益之间保持一个平衡，成为一个迫切需要做岀科学回答的基本问题三、政府信息公开中个人信息的制度设计对于上文所述的两种政府信息公开侵害公民个人信息的类 型，应当有不同的解决机制，下文将分别讨论 （一）向信息主 体告知的程序性规定政府出于国家治理及公共利益的保障需要对个人信息进行必 要的侵害，而如何使这种侵害降低到最小的程度，需要通过対政府公 开个人信息时的程序设计加以保障笔者认为程序设计的重点和基础 是政府的告知义务，尤其是在依申请公开中的告知义务在依申请公开的场合中，申请人可能会要求政府公开自己的 某些信息，也可能要求政府公开他人的某些信息，而无论是自己的信 息还是他人的信息中均有可能还涉及第三方信息权利人。

因此，政府 的告知义务包括：（1）对信息公开相对人进行告知信息公开相对人 享有是否同意公开自己信息的权利，而这一权利是建立在他（她）清 楚地知晓自己的哪一条信息要在何时、向谁公开的基础之上的信息 公开的申请人并不一定会通知信息公开相对人，倘若政府不进行告知, 信息即将在其所有人不知情的状态下被披露，从而使其同意的权利形 同虚设2）对信息中涉及的第三方的告知这里所说的第三方，指 的是信息的申请人和信息公开相对人之外，该信息中涉及其他自然人 例如一份文件中很可能包含多个人的信息，如果申请人接触了该份文 件，则有可能接触到他本人或者他所欲获取的某一人以外第三方的信 息而这种获取很可能是第三方基于其隐私权所不愿意发生的，并且 在不能排除申请人错误使用或者滥用该信息可能性的前提下，第三方 的个人信息还存在遭受侵犯的可能所以，当申请人申请公开的信息 涉及到第三方时，口对该信息无法做部分公开处理时，应当告知第三 方从某种意义上说，此处的第三方也可以被包含在信息所有人的范 畴中，只是因为这一情形比较特殊容易被忽视，所以单独列出3） 对申请人的告知对申请人的告知义务主要是要求在其申请信息使用 的范围之内，合理使用信息。

笔者认为政府履行这一告知义务的意义 在于，这可以成为政府的免责条款申请人申请公开某项信息必须向 政府说明其冃的及使用的范围在同意公开之后，中请人就获得了该 信息，政府应当要求申请人正确、合理使用信息，但政府无法保证申 请人不会滥用如果在政府告知之后还出现滥用并造成对个人信息侵 害的，政府可以免责，信息主体只得要求申请人就侵害承担法律责任 当然，对于信息所有人和信息中涉及的第三方进行告知也是政府免责 的组成部分，如杲信息主体在权利受到侵害时发现政府没有履行告知 义务，则可以要求政府承担法律责任二）防范非法查询个人信息的机制在公众作为政府公共记录的合法查询人对公共记录中的个人 信息查询时，公共行政机关如何防止非法的查询、处理以及利用等侵害 公民个人信息情况的发生如上述案件中的身份证查询系统以及阳光 家缘公布的项目信息表如何防范在公共记录中非法查询个人信息就 成为一个重要问题学者们在有关规制第三方查询公共记录中的个人信息方面提 出了四种机制［4］此处只提出两利U —是目的约束机制即通过立法 规定,政府披露公共记录中的个人信息只能用于与该信息收集目的相 一致的运用关于目的约束机制的运用取决于立法对各种个人信息的 收集目的的明确表述，否则就会面临行政法上的口由裁量权和执法中 的随意性解释等问题。

二是程序约束机制这种机制主要通过四种具 体的方法来实现:一是对公共记录查询中的个人信息施以数量限制;二 是在检索个人信息吋，限制与应保护的个人信息有关的检索词(如年 龄、婚姻状况等)；三是对在一个公共登记系统中可获得的个人信息的 总量和类型加以限制；最后是限制公共记录系统中以电子形式存在的 个人信息的可获得性此机制完全是技术性的笔者以为应把这两种机制结合起来善加利用，从而实现在公 共行政机关向第三方披露个人信息的过程中较好保护个人信息的目 的参考文献：[1] 山东明年3月起全部公开驾驶员违法信息 [EB/OL][2010-4-22]http://www. chinatransparency, org/newsinfo. asp?newsid=2370.[2] 马静•政府信息公开下的个人信息保护一一公安部身份证 查询服务引发的思考[J1 •保定学院学报,2009, (11).[3] 阳光家缘一查就知你是否房奴 [EB/OL] [2010-4-22]http://news. . com/a./20100317/001735. htm.[4] 徐超华•政府信息公开中的个人信息保护研究[J] •四川教 育学院学报,200& (4).。