浅析甘肃省农村社会保障体系建设中的财政责任探讨.doc

浅析甘肃省农村社会保障体系建设中的财政责任探讨（作者：章忠明 发表时间：2014年“月）论文关键词:财政责任农村社会保障家庭保障功能论文摘要:文章以甘肃农村社会保障体系建设为例，论述了在这一 过程中政府财政理应展行的责任，探讨了目前财政责任现实存在的问 题，并提出了相应的加强财政功能建设的可行性建议，以促成农村家 庭保障功能向社会保障功能的顺利转型建立完善的农村社会保障体系，培养和提高农民抵抗风险的能力， 是新农村建设的主要任务，也是缩小城乡差距，促进社会公平，构建 和谐社会的主要内容为此，党的十六届六中全会明确提出了 2020 年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，党的十七大进一步 要求做到人人享有基本生活保障，更加突出了社会保障的公平性和普惠性为全体公民提供完善、公平、均等的社会保障，是政府的主要责任 和义务，也是公共财政的重要组成部分但受传统二元体制以及长期 以来以经济增长为核心的政策导向的影响，农村社会保障供给严重不 足，城乡之间严重失衡，我国政府在农村社会保障中一直处于缺位状 态虽然随着农村“五保”供养制度的完善、农村合作医疗的全面推开 和农村养老保险试点工作的推进、政府的责任在逐渐推进，但由于我 国农村社会保障体系建设才刚刚起步，现阶段保障层次低、范围小、 社会化程度低、管理水平低下、保障功能较差等成为巫待解决的重大 问题，政府财政责任、组织责任、监管责任、制度保障责任需要不断 强化。

特别是政府财政责任的有效发挥，是政府农村社会保障体系建 设中其他责任得到有效发挥的重要保障一、农村社会保障体系建设中的财政功能我国财政体制改革的一个重要任务是由“经济建设型'财政向'民生 服务型”的公共财政转换，而为全民提供公共服务是公共财政的核心 内容社会保障属于公共产品的范畴，是政府公共服务的核心内容之 -O在社会保障体系建设中，财政职能的有效发挥，是保障全体公民 公平享受社会化成果的重要基石，具体来看，它主要表现在以下几个 方面：（一）筹集资金与支出的职能筹集资金并用于公共事业支出是财政最主要也是最本位的职能综 观世界各国社会保障建设的筹资模式，均以政府财政拨款为主，其中 又以中央财政的支付力度最大据统计，目前中央财政用于社会保障 的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39% ,日本为37% ,澳 大利亚为35%O自1994年我国财政分税体制改革以来，中央政府逐 渐加强了自身财权能力建设，并按照财权与事权相统一的原则，以事 权的权重比例确定对各级政府的支出范围此外，由于社会保障资金 的需求量大，除了中央财政的筹资与配资外，各级地方政府在筹资与 支出上表现出较大的灵活性，既有通过法律程序规定的形式筹资，如税收、国债、行政性缴费等，也有在政策上的鼓励引导，如对相关企业提供税收减免优惠等引资金进人农村社会保障领域。

总之，政府公共财政的灵活筹资与强力支出，是确保社会保障体系建设拥有相 对稳定、规范的资金来源的重要支撑，也是政府必须长期坚持和不可 或缺的职能二）最低生活保障职能财政理念表现为取之于民，用之于民，最基本的要求是保障和实现公民的生存权尽管社会保障政策的多元化和层次性使保障的范围大 大拓宽，但是政府财政的一个重点职能仍旧在于以不断提高民政保障 对象的生活质量为目标，大力推进以改善民生为重点的社会救助体系 建设在我国农村地区，社会保障发展现状不容乐观由于农村地域 广大，而农村社会保障筹资渠道单一，导致社会保障覆盖面过窄・， 保障水平过低尤其在我国西部一些欠发达地区，甚至还存在基本生 活无法得以保障的问题因此，加强对农村最低生活保障的支撑力度， 保障广大农民基本生活的正常进行，依然是财政在社会保障建设中的 重要基础职能三）统筹职能政府通过财政支出与补贴，统筹社会、集体、个人资金，在特定时 期或特定服务项目上提供强有力的资金支持，起到农村社会保障稳定 顺畅运行的作用特别是在新型农村社会保障试点建设阶段，首先依 靠政府出资引导，带动社会与个人支出，并统筹全社会资本，逐渐发 挥“四两拨千斤”的作用，最大限度地保障全体公民公平享受公共服 务。

如2009年8月新启动的新型农村社保试点工作，在养老保险方 面，一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家 财政全部支付最低标准基础养老金，二是实行个人缴费、集体补助、 政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴;在新农合筹资方面，80%的资金来自于政府财政补助，体现出政府应有的主 导作用政府公共财政兼具筹资、统筹和分配等功能，其中统筹作为 中间的关键环节，全局性的牵头引导与对重大社保项目上的强力支 持，有效地增强农民参保的积极性作者：章忠明 发表时间：2014年"月）（四）均衡服务的职能完善的社会保障体系应体现出服务主体实施的公正性和服务对象 受益的公平性公共财政的服务功能不仅要体现城乡资金分配的合理 性，而且还要保障地区发展的均衡性首先，按照城乡融合的发展趋 势和社会公平的需要，通过统筹城乡资金，适度加大对农村支出的投 人，平衡城乡开支，缩小城乡差距其次，通过建立科学完善的转移 支付制度，强化各级财政之间的转移支付功能，缩小地区之间的差异 特别是在转移支付过程中，一是通过建立各级政府对个人的社会保障 纵向转移支付制度和个人之间的社会保障横向转移支付制度，解决个 体间的贫困差异，缩小个体贫富差距;二是通过建立上级政府对下级 政府的社会保障纵向转移支付制度和同级政府之间的社会保障横向 转移支付制度，解决地区间的发展差异，缩小地区间贫富差距。

五）监管职能在社会保障资金的筹措、管理和使用过程中，由于中间环节众多, 公共资金被一层层过滤，使得资金利用效率低下因此，财政的监管 职能必不可少财政部门在承担向社会保障机构拨款责任的同时，除 了做好社会保障财务管理工作外，通过对农村社会保障基金财政专户 的监督和对社会保障机构财务会计报表的审核，来行使对各社会保障 管理机构、经办机构的财务监督权财政监督的内容主要包括农村社 会保障收支的年度预算执行情况，中、长期计划执行情况，财政性农 村社会保障基金的使用情况，农村社会保险基金的使用情况等在社会保障体系建设中，筹集资金与协调支出的职能、提供最低生 活保障职能以及监管职能属于政府财政部门的直接责任，而统筹职能 和均衡服务职能属于间接责任虽然财政各职能发挥着不同的功效， 但并不是简单独立存在着，各职能之间需要相互衔接，统一协调、管 理，才能够充分体现出财政工作的责任，进而保证社会保障体系的顺 利进行和长久持续稳定的发展二、农村社会保障体系建设中财政责任的欠缺与不足一以甘肃为例甘肃省是全国贫困人口、贫困县的集中地，农村地区的贫困状况更 是令人堪忧据统计，2009年初，全省农村人口 2000多万，其中 农村贫困人口规模达400多万，农村贫困面高达21.25%，并且，每年返贫率平均在20%-30% ,灾年时可达45%左右，成为全国“之最”; 而同期，全省农民人均纯收人为3000多元，仅为全国平均水平的一 半多。

在如此严峻的贫困形势下，开展农村社会保障工作就变得异常 困难目前，农村社会保障体系建设还处于起步阶段，各项内容还不 完善，迫切需要政府财政强有力的资金支持但是，甘肃省财政收人能力极其有限，全年财政收人604亿元，仅为广东省全年财政收人的7%左右在甘肃农村社会保障体系建设中?了财政资金不足的限制外，在统筹能力、投资结构、管理体制、地区分配等多个方面的 财政职能缺位问题日益凸显―)财政资金短缺财政资金不足的问题一直都是困扰甘肃农村社会保障体系建设快 速发展的重要因素，具体表现为覆盖面狭窄、补贴水平低下和配套资 金不到位等首先，甘肃是一个农业大省，农村人口众多，农村社保 需求量大同时，农民人均收人偏低，集体经济力量薄弱，财政的筹 资渠道单一、数量有限，难以实现农村地区社保资金的广覆盖如新 型农村社会养老保险目前只在榆中、金塔、阿克塞等10个县市区有 试点，覆盖面不到12%;其次，甘肃农村社保体系整体补贴标准偏低, 部分项目只存在于政策上的扶持，如新型农村合作医疗建设，虽然已在全省范围内铺开，但医疗费用报销比例偏低，农民受益程度低，负担依然沉重，没有从根本上解决农民因病致贫、因病返贫的问题;再 次，地方财政配套资金不到位现象严重，影响农民参保积极性。

由于 甘肃农业经济基础落后，各项事业建设需要大量资金，尤其是地方用 于扶贫开发工作，资金缺口更大，一定程度上挤占了用于农村社保的 财政支出空间二）统筹能力不足（作者：章忠明 发表时间：2014年“月）在资金来源方面，甘肃农村社会保障资金筹集仍按照“农民个人缴 纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的原则，这一原则过分 强调了农村社会保障体系建设中农民的个人责任，淡化了国家和集体 的社会责任，并不是严格意义上的政府主导型的社会保障，也不符合 全省农村社会保障建设的整体要求随着农村集体经济的削弱与瓦 解，农村社会保障的资金来源风险又转嫁给了农民个人和地方政府 在农民负担沉重，家庭保障和土地保障面临严峻挑战的情况下，政府 理应扮演最后支持者的角色，然而到目前为止，政府尚未担当起甚或 回避了增加农村社会保障财政投人的责任资金不足也导致了财政在 统筹农村社会保障体系建设时显得乏力一方面，与城镇相比，全省农村社保体系正在建设与完善之中，无论是保障水平，还是保障项目, 还是制度化等许多方面，都没有成功或适合本省借鉴的经验，农村社 会保障工作正处于“摸着石头过河”的阶段;另一方面，为了避免财政资 金使用的错位，政府也不愿倾力对农村各个保障项目进行全面、大规 模的投人。

因此，财政统筹能力的不足既有客观上的难处，也有主观 上的责任缺失，必须引起各级政府的足够重视三）投资结构不合理面对农民个人负担沉重，地方集体经济瓦解而导致的农村社会保障 基金筹措困难，政府财政仍旧一贯倾向于加大城市社会保障体系建设 的投人与支持，忽视了农村社保工作的加强，是甘肃农村社会保障体 系滞后的主要原因长期以来，受城乡二元经济结构的影响，农村和 城市社会保障支出不一致问题十分突出占总人口近｝0%的农民的社 会保障支出仅仅占总社会保障费的11%,农村社会保障覆盖率只有 3%左右，而占总人口近30%的城镇居民却占了总社会保障费的 89%，城乡社会保障覆盖率之比更是达到了几十比一的程度，两者差 距过于悬殊财政在支持城乡社会保障体制发展中有失公平，严重地 违背了社会保障应该体现的公平原则，进而直接妨碍着农村和谐社会 的构建在农村社会保障项目的具体内容上，财政投资结构也不尽合 理如2009年，甘肃新型农村合作医疗、农村最低生活保障金的支 出比例，分别为15.59亿元、18.69亿元，新型农村养老保险建设才 刚起步，试点覆盖率仅为10%o即便各项目支出比例相近，但由于 各地经济发展状况有别，人口结构也存在差异，使得农村社保项目与 资金配套在数量和结构上并不匹配，从而导致资金利用效率低下。

此 外，失地农民和农民工失业保障问题虽然已被提上议事日程，但情况 依然严峻，至今没有提出系统的实施方案，财政投资与否、投资多少、 投往何处，依然很不明确四）管理体制不健全在财政监管机制上，条块分割、多头管理、各自为政的现象比较严 重，缺乏统一的管理机构，也无统一的管理办法，导致用于农村社会 保障的财政资金使用不够规范，透明度差，挤占、挪用、贪污农村社 会保障基金的现象时有发生财政监管职能的严重缺位，反映出城乡 社会经济发展中社会公正的缺乏，阻碍了经济持续健康的发展，造成 了一系列严重的社会后果五）地区之间的不平衡甘肃农村社会保障体系建设依照试点运行机制，有的项目没有在全 省范围内全部施行，已经导致了地区之间的不平衡但即便在开展相 同社保项目。