调研报告：排污许可违法违规问题发生的原因分析及对策.docx

调研报告：排污许可违法违规问题发生的原因分析及对策近日，生态环境部公布了第一批排污许可违法违规典 型案例，主要涉及无证排污、超许可排放浓度排放污染物、 不按证排污、未按照排污许可证要求开展自行监测、未提 交执行报告、未建立台账等违法违规情形，具有很强的警通过实际工作发现，除案例曝光的典型违法违规情形 外，也存在一些对排污许可执法认知不同、边界不清的问 题这些问题的产生，既反映出排污单位贯彻落实《排污 许可管理条例》力度不够，也反映了生态环境部门对排污 许可制度的认知还存在诸多短板一、排污许可违法违规问题多发的原因（一）排污单位治污主体责任落实不到位排污许可制度改革的目的，是要建立“企业自证守法、 政府依证监管、社会共同监督”的新型固定污染源管理体 系通过企业主动申领、主动监测、主动记录、主动报告、 主动公开，将排污治理的责任回归企业，落实企业污染治 理的主体责任，推动企业从〃要我守法〃向〃我要守法” 转变但实际工作中，因排污许可证核发阶段，管理部门多 以〃包办式〃〃保姆式”的帮扶来完成排污许可证的核发 任务，混淆了生态环境部门与排污主体的责任边界，导致 当前不少企业对排污许可制度的理解仍然停留在排污许 可证核发阶段，亦步亦趋，严重依赖于生态环境部门的监 督帮扶，对于《排污许可管理条例》实施后应该如何遵守 排污许可证规定、违反《排污许可管理条例》需要承担哪 些法律责任等没有足够重视，导致违法违规行为发生。

典 型案例中，曝光的无证排污、超标排污、不按证排污等问 题，均反映出排污单位主体责任落实不到位，尤其是内蒙 古自治区神华神东电力有限责任公司乌拉特中旗热力厂 不按时提交执行报告的案例，经生态环境部门多渠道、多 频次提醒后仍不执行排污许可证要求，反映出企业主体责 任意识极其薄弱二）部分排污单位技术能力不足、管理思维落后实际工作中发现，部分排污单位，特别是中小企业环 境治理的能力相对薄弱，甚至没有设置专门负责的环境治 理人员，技术力量不足以支撑排污许可的申请与执行，甚 至排污许可证的申报也多是依靠第三方机构完成加之， 企业对排污许可制度的理解仍然停留在〃审批式”的思维 方式当中，认为排污许可证是环评批复后的另一个〃准生 证”，没有认识到其作为企业生产经营〃身份证”的作用， 对证后要求的自行监测、台账记录、信息公开等更是一无 所知，导致排污许可违法违规行为多发典型案例中，北 京市房山区北京艾尔有限公司未重新申请取得排污许可 证排放污染物案和江苏省无锡市永乐食品有限公司未按 排污许可证规定建立环境治理台账，反映出企业对排污许 可副本记载内容不熟悉和〃审批式”过关思维新版排污许可证作为制度改革后的一项新生事物，是 对以往环境治理模式的一次颠覆式改革，对企业自我管理 的要求极大提高，许多企业重视不够，调整梳理新的环境 治理思维的节奏较慢，也导致《排污许可管理条例》实施 后，违法违规行为的发生。

三）排污许可证后执法监管缺乏统一的标准除典型案例公布的违法违规行为外，排污许可证后执 法监管标准不一，也是发现违法违规问题较多的原因之 一一方面，排污许可证工作技术性强，仅申请与核发技 术规范就有75个，还有诸多自行监测技术指南及可行性 技术文件，112类行业排污许可证核发与监管要求不尽相 同，技术文件适用的范围错综复杂，当前还存在技术要求 与治理进程不同步等复杂情况，而目前国家层面还没有出 台排污许可证执法方面的指引性文件，执法人员执法无标 准规范可依，反而各种机构、人员在互联网上的解读层出 不穷，鱼龙混杂，容易造成执法的主观性例如，按照排 污许可制改革进程，2020年底实现的是水、大气环境要 素的排污许可全覆盖，但执法过程中经常出现因固废危废 填报信息不全而被认为违反《排污许可管理条例》的情形另一方面，排污许可证作为企业生产运营期的唯一行 政许可，其记载内容覆盖面广，基本涵盖了企业的原辅材 料信息、燃料信息、生产工艺、主要生产设备及其参数、 污染治理设施及其参数、排污口位置及数量、排放浓度及 排放量、无组织管控要求、自行监测、台账记录、信息公 开等各类环境治理要求，对环境执法人员专业水平要求较 高，现阶段基层执法人员的技术能力难以匹配，实际工作 中经常出现因执法人员理解不同而提出不同问题的现象， 导致执法监督的规范性、准确性、一致性不够。

二问题解决的对策建议（一）责权明晰，落实排污单位治污主体责任《排污许可管理条例》实施，在排污许可证申请环节、排污环节均规定了排污单位的具体责任和义务，厘清了政 府部门和市场主体在许可证核发、执法环节的责任边界， 让排污治污的责任回归到企业本身一方面，要加大对排 污许可制度和《排污许可管理条例》的宣传，让排污单位 真正从〃要我守法〃到〃我要守法”转变，树立环境治理 模式转变的新概念另一方面，要加大对典型案例中曝光 的无证排污、不按证排污、超标排污等违反《排污许可管 理条例》行为的打击力度，维护排污许可制度的权威，督 促企业落实治污主体责任二）建章立制，提高环境执法人员专业技术水平提高排污许可证后执法监管水平，一是要建章立制， 尽早建成排污许可证后执法支撑体系建议在国家层面制 定统一的排污许可执法规范或指南，明确执法流程、执法 内容、执法重点、检查方法等关键性内容，减少执法的主 观性，便于基层执法部门科学、规范地开展排污许可证执 法工作二是要加强培训，提高执法人员业务水平通过 培训学习，使执法人员了解排污许可制改革的部署安排， 掌握排污许可制度改革与《排污许可管理条例》实施之间 的时间进度衔接关系，避免出现执法误判。

三是要化繁为 简，加快排污许可证优化调整的进程要尽快实现排污许 可证副本化繁为简，建立以排污口和污染物排放要求为重 点，突出排污许可证证后监管主要问题的内容体系，同时 衔接现场执法检查系统，提升证后监管和依证执法的便利 性三）强化帮扶，探索建立排污许可容错纠错机制排污许可制度作为一项新的改革，在执行落实的过程 中不可避免地会面临新的问题，应坚持分类处置原则，对 于违法行为明确、后果严重的违法行为，要按照《排污许 可管理条例》和相关法律法规的要求严肃查处；对于违法 行为轻微、没有造成危害后果或初次违法且危害后果轻微 的，如要求无组织排放企业自发改为有组织排放未及时重 新申领排污许可证等行为，要坚持是否有利于改善环境质 量的判断标准，给予排污单位适当的容错纠错机会，探索 纳入《生态环境行政处罚裁量基准》和《生态环境领域轻 微违法行为不予处罚事项清单》，调动和提升排污单位自 觉落实排污许可制度的积极性和主动性，回归排污许可制 度“归一”而不〃加一”的设计初衷。